O Direito de Asilo Diplomático e Asilo Territorial

Professor Guido Soares

Tem sido freqüente a sinonímia entre asilo e refúgio, em parte devido a que, salvo a América Latina, o instituto do asilo não tem um regime de regência por normas multilaterais escritas, e também porque os próprios atos internacionais sobre asilo e mesmo legislações internas dos Estados a ele relativas, por vezes empregam termos e expressões como “refugiado”, “buscar refúgio”, que ainda mais trazem confusão para a área. Há mesmo quem pretenda que “asilo” seja uma palavra para indicar o gênero e “refúgio” seja o indicativo da espécie. Além das origens históricas dos institutos serem totalmente distintas e sem correlação recíproca, é mister considerar, em primeiro lugar, que houve, no sistema das Nações Unidas, o desenvolvimento de um campo particular, regulado por normas multilaterais precisas, sob a égide de uma organização que funciona sob a égide da ONU, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR); em segundo, existe, nos dias correntes, uma particularidade no Direito Internacional da América Latina,  onde o asilo é regulamentado por normas multilaterais muito especiais, que nada mais fizeram do que cristalizar costumes já consagrados entre os países desta área. Torna-se, portanto, evidente que é necessário definir cada campo, a fim de marcar-se uma substancial diferença entre o instituto do asilo, nas suas duas formas, o asilo territorial e o asilo diplomático e o instituto do refúgio, conforme será visto, logo mais, neste Capítulo, devendo notar-se que o tratamento dispensado pelo Direito brasileiro ao asilado e ao refugiado, constituem regimes totalmente diferenciados.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos reconhece expressamente o direito a uma pessoa de “buscar asilo” em outro Estado, diferente daquele sob cuja jurisdição se acha submetido, em virtude de nacionalidade, domicílio ou residência (simples presença física). Tal fato se dá de forma direta,  no art. 14 (§ 1^o – “Todo homem vítima de perseguição, tem o direito de procurar e gozar asilo em outros países. § 2^o – Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crime de direito comum ou por atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas”) e, por conseqüência da aplicação do art. 13 § 2^o (“Todo homem tem direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a este regressar”). Na verdade, o emprego do terno “asilo” tem levado muitos autores a dizer que designa um instituto de natureza geral, em confronto com o de “refúgio”, que é regulamentado em normas precisas da ONU. Na verdade, reconhecemos que a regra do art. 13 § 2^o da Declaração Universal, contempla um direito subjetivo de uma pessoa buscar proteção sob a jurisdição de outro Estado, tanto na forma de asilo quanto na de refúgio, mas não autoriza a que se considerem os institutos como genéricos ou específicos, conforme demonstraremos, no correr deste Capítulo.

Por outro lado, aquela regra do art. 14 da Declaração Universal, encontra-se transcrita, de modo mais claro, na Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, adotada em Bogotá, ao final da IX Conferência Americana, em abril de 1948, no seu art. XXVII, verbis: “Toda pessoa tem o direito de procurar e receber asilo em território estrangeiro, em caso de perseguição que não seja motivada por delitos de direito comum, e de acordo com a legislação de cada país e com as convenções internacionais”.

Deve ser enfatizado, no entanto, que nem os dois Pactos da ONU de 1966, nem a Convenção Européia para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais, adotada em Roma a 04 de novembro de 1950, reconhecem o direito de asilo, conforme definido no referido art. 14 da Declaração Universal. Contudo, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, o Pacto de San José, no seu art. 22 (“Direito de Circulação e de Residência”), § 7^o, dá àquelas regras da Declaração Universal uma roupagem normativa de uma convenção formal entre Estados, nos seguintes termos: “Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em território estrangeiro, em caso de perseguição por delitos políticos ou comuns conexos com delitos políticos e de acordo com a legislação de cada Estado e com os convênios internacionais”.  Da mesma forma, a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, de 1981, reconhece no art. 12 § 3^o: “Toda pessoa tem direito, em caso de perseguição, de buscar e de obter asilo em território estrangeiros, em conformidade coma lei de cada país e as convenções internacionais”[80]

A possibilidade de um indivíduo buscar subtrair-se aos poderes de autoridades locais, em especial em situações de perseguições (justificadas ou injustificadas), ao refugiar-se em lugares considerados sagrados, como templos, cemitérios ou outros locais dedicados às divindades, era prática na Antigüidade[81]. A idéia era de que tais locais estariam protegidos pelos deuses, portanto domínio das “res sacrae”, sob as quais as autoridades leigas não tinham jurisdição;  no Cristianismo, a prática tem seqüência, e os locais como as igrejas, mosteiros, santuários e igualmente os cemitérios, passaram a ser considerados como fora da jurisdição das autoridades leigas, porquanto dedicados ao serviço de Deus, num entendimento nem sempre expresso, de estarem regidos por normas sagradas.

Esta noção de sacralidade de determinados locais, será a responsável a que, tão logo conformado o Estado moderno, de feição absolutista, no Séc. XVI, por força dos costumes da época, as missões diplomáticas permanentes, que carregavam as qualidades do soberano que as enviava (ungido pelas leis divinas), adquirissem as características de estarem fora da jurisdição das autoridades leigas, fortemente assentada na noção de territorialidade do ordenamento jurídico nacional, onde se encontrassem situados.  Com a evolução da prática das missões diplomáticas permanentes, e a definitiva erradicação da idéia da sacralidade dos locais de sua situação, esta foi aos poucos sendo substituída, em benefício da concepção de que as autoridades nacionais devem respeito às pessoas e aos locais da missão diplomática, a fim de não causar empecilhos ao exercício da função diplomática (relembre-se a regra de Vattel, “ne impediatur legatio”), inclusive com os deveres de respeitar sua inviolabilidade. O fato de uma pessoa buscar refúgio numa missão diplomática, então considerado como uma ficção de prolongamento do território de um Estado estrangeiro (ainda há autores que se referem à extraterritorialidade dos locais da Missão diplomática), e portanto colocar-se a salvo dos poderes das autoridades do Estado acreditante, passou a ser considerado como um corolário dos deveres que este tem em relação a um Estado soberano que as envia (o Estado acreditado), em particular, aqueles relativos à proteção e à inviolabilidade dos locais da missão diplomática. Configurava-se, costumeiramente, o instituto do asilo diplomático, em tudo baseado no respeito à inviolabilidade dos locais da missão diplomática e na manifestação inequívoca de vontade do Estado asilante em conceder o asilo a um indivíduo procurado pelas autoridades do Estado onde estavam sediadas as mesmas. Em definitivo, o conceito de considerarem-se os locais da Missão diplomática, e posteriormente, navios, aeronaves e acampamentos militares autorizados a estacionarem no território de um Estado, como uma extensão do território do Estado acreditado ou do Estado daqueles bens e locais militares, o que permitiria, em tese,  um pedido de extradição[82] de um asilado que se encontrasse em tais lugares, formulado pelas autoridades locais, ao Chefe de Missão, foi sepultado com as sentenças da Corte Internacional de Justiça, no Caso Haia de la Torre, decidido em 1950 e 1951[83], a seguir relatado (asilo diplomático concedido pela Embaixada da Colômbia em Lima, a um líder político acusado de crimes políticos). Na parte que interessa,  a CIJ, ao considerar as implicações da extradição, conforme reconhecida num tratado entre Peru e Colômbia, no que respeita ao instituto do asilo diplomático, estatuiu que este ato internacional (o Acordo Bolivariano sobre Extradição), reconhecia o asilo, mas nem porisso, seria possível a extradição, que não poderia, portanto, derrogar qualquer norma ou procedimento relacionados ao asilo diplomático (tendo em vista, no caso então ‘sub judice”, que o asilado se encontrava no território do Estado eventualmente requerente da extradição). Eis os termos da sentença, “verbis”: “ao contrário, no caso do asilo diplomático, o refugiado encontra-se no território do Estado no qual cometeu o delito: a decisão de asilo derroga a soberania do Estado territorial e subtrai o delinqüente à justiça” (Sentença de 20/11/1950).

 Por outro lado, à medida em que o Estado moderno é formado, insista-se, com sua forte base territorial, o fato de um indivíduo nacional de um Estado, para fugir das autoridades que o perseguem, atravessar suas fronteiras de outro Estado, de modo urgente, e buscar refúgio no território deste, configurava-se outro tipo de asilo: o asilo territorial. Os pressupostos eram e continuam sendo de que os poderes persecutórios do outro Estado, estancassem nas fronteiras do Estado asilante e de que este teria dado seu consentimento para a entrada e estada daquele indivíduo estrangeiro, em seu território. Paralelamente ao instituto do asilo territorial e, da mesma forma baseado no conceito de que os poderes de um Estado se estancam nas fronteiras de outro, desenvolveu-se, historicamente, o instituto da extradição[84], instituto relacionado à cooperação internacional em matéria criminal e de processo penal, segundo o qual,  um Estado entrega um indivíduo, acusado ou reconhecido culpado de um delito ou crime[85], mas inocente segundo o seu ordenamento jurídico, a pedido de outro Estado que o reclama e que é competente para julgá-lo e aplicar-lhe a pena, no caso de  ter competência para tanto (em geral, porque um delito foi cometido no seu território e nos outros casos em que tenha ele competência em matéria criminal, por crime cometidos fora do seu território)[86]. O dever de entrega pode ser um dever legal, caso haja normas bilaterais ou multilaterais que o instituam, ou pode ser baseado na cortesia internacional (dependente ou não de reciprocidade), no caso de inexistência de atos internacionais entre o Estado requerente e o Estado requerido. Claro está que a extradição sofreria uma evolução histórica, na medida em que o pedido somente poderia ser justificado por uma acusação ou condenação da pessoa extraditanda no território do Estado requerente, que o fato fosse qualificado como passível de extradição no Estado requerido (ou seja, igualmente considerado um delito ou crime) e que, enfim, o Estado requerido tivesse dado sua expressa aceitação na entrega do extraditando, após um exame dos fatos inquinados, segundo suas normas nacionais[87].

Na evolução dos dois institutos, do asilo diplomático e do asilo territorial, designados com o nome genérico de “asilo político”, aos poucos foram sendo delineados os seus elementos comuns, em função de usos e costumes internacionais, na Europa e no correr do Séc. XX, na América Latina. Deveria tratar-se de uma pessoa perseguida por motivos políticos, inclusive acusado ou condenado por um delito político (e no Direito brasileiro, ainda por delito de opinião), cuja qualificação deveria ser dada pelo Estado asilante. No caso do asilo diplomático, em princípio, o Estado territorial deveria conceder um “salvo-conduto” ou documento com outra denominação, mas suficientemente hábil para que o asilado saísse da missão diplomática e se dirigisse ao território do Estado asilante; contudo, tal obrigatoriedade só seria exigível, no caso de tratados ou convenções entre os Estados, e, na hipótese da inexistência de um dever convencional, ficaria ao arbítrio do Estado territorial, conceder o citado salvo-conduto (caso verificado nos asilos concedidos pelas Embaixadas dos EUA em Varsóvia, e em Budapeste, logo após o final da Segunda Guerra Mundial, respectivamente aos Cardeais Vichinky e Mindszenti, os quais permaneceram naqueles missões, durante anos, enquanto duraram os tempos mais duros dos regimes socialistas na Polônia e na Hungria). Na hipótese do asilo territorial, o Estado asilante, no caso de haver tratados ou convenções bilaterais sobre cooperação judiciária,  não seria obrigado a conceder a extradição pedida pelo Estado de nacionalidade ou de domicílio do asilado, inclusive por motivos de condenação por um delito comum (desde que cometidos com fins políticos, portanto, estando presente a noção de que os delitos comuns seriam englobados pelo delito político, o que impediria a extradição). Em ambos os casos, conforme a maioria dos precedentes históricos, a concessão de asilo diplomático ou territorial tem sido feita a altas personalidades e a pessoas de relevo na vida pública de um país, que, num dado momento histórico, foram apeadas do poder, por movimentos sociais violentos, seja por ocasião de guerras (o Kaiser Guilherme II da Alemanha, considerado um dos responsável pela Primeira Guerra Mundial, encontraria asilo territorial nos Países Baixos), seja por revoluções ou graves perturbações ou comoções internas nos Estados, (as constantes revoluções militares ou golpes de Estado, dos quais a história da América Latina se encontra recheada, inclusive na indigitada Revolução de 31 de março, no Brasil, em 1964) não poderia ser considerada um ato inamistoso em relação ao Estado de nacionalidade ou de domicílio do asilado; portanto, a concessão de asilo não poderia dar causa a uma legítima ruptura de relações diplomáticas, mesmo que os asilados passem a ser, nos novos regimes ou governos, considerados inimigos indesejáveis, ou, no mínimo, acusados de crimes comuns (claro está que tais crimes são assim tipificados pelos novos regimes ou governos), o que os qualifica de vítimas de perseguições e outros atos desumanos.

Tendo em vista que os institutos sempre tiveram por escopo a proteção da pessoa humana, em que haveria a certeza de que seus atos anteriores, ou as acusações por delitos atuais, estavam ligados a motivos políticos, a concessão do asilo serviria para salvaguardar sua vida e sua incolumidade, motivo pelo qual, na atualidade, fazem dos mesmos, matéria importante da proteção internacional dos direitos humanos. Destaque-se, sempre, que o principal efeito jurídico dos dois tipos de asilo, é a impossibilidade de sua concessão ser considerada, conforme já acentuamos, como um ato inamistoso do Estado asilante, em relação ao Estado da nacionalidade ou domicílio dos asilados (relembre-se, trata-se de pessoas procuradas pelas autoridades deste Estado), e portanto, no Direito Internacional da atualidade, (com mais forte razão, na América Latina, onde o instituto é regulado por convenções multilaterais específicas), a concessão de asilo não pode ser um pretexto para justificar ações de retaliação e muito menos de simples rompimento de relações diplomáticas.

Na América Latina o instituto do asilo é tradicional e foi regulamentado por convenções especiais: uma primeira, a “Convenção sobre Asilo”, assinada em Havana, ao término da VI Conferência Internacional Americana, a 20 de fevereiro de 1928 (no Brasil promulgada pelo Decreto n^o 18.956 de 22/10/1929)[88], uma segunda, a “Convenção sobre Asilo Político”, assinada em Montevidéu, ao término da VII Conferência Internacional Americana, a 26 de dezembro de 1933 (no Brasil promulgada pelo Decreto n^o  1.570 de 13/04/1937)[89] , uma outra, assinada em 1939, ao final do Congresso Sul-Americano de Direito Internacional (do qual o Brasil não participou) e ratificada unicamente pelo Paraguai e Uruguai, e finalmente, já ao tempo da vigência da Declaração Universal dos Direitos Humanos,  as duas mais modernas, que pela natureza de seus dispositivos, representam sensíveis melhoras das anteriores[90], assinadas ambas em Caracas, ao término da X Conferência Interamericana, a 28 de março de 1954: a “Convenção sobre Asilo Diplomático” e a “Convenção sobre Asilo Territorial”; estas últimas foram assinadas por todos  Estados latino-americanos membros da OEA, portanto, com exceção dos países anglófonos[91], e ratificadas pela maioria dos signatários[92] (ambas promulgados no Brasil, conjuntamente, pelo Decreto 55.929 de 14/04/1965)[93]. Deve ser enfatizado que todas essas convenções, elaboradas as duas primeiras, sob a égide da União Panamericana e as duas últimas, sob a égide da OEA, pelo fato de não terem sido assinadas pelos países anglófonos membros destas organizações, nomeadamente os EUA e o Canadá, confere ao asilo, nas suas duas modalidades, o caráter de ser um instituto totalmente regulado por normas escritas do Direito Internacional, vigentes entre países latino-americanos, com a nítida indicação de ser uma das provas da existência de um Direito Internacional Público Regional Latino-Americano.

No que respeita ao asilo diplomático, a Corte Internacional de Justiça teve oportunidade de pronunciar-se, num famoso caso conhecido como Haya de la Torre, que opôs os Governos da Colômbia e do Peru (oficialmente denominado: Caso do Direito de Asilo), com duas sentenças pronunciadas em 1950 (a primeira, de mérito, a 20 de novembro, que declarou alguns efeitos do asilo diplomático concedido pela Colômbia, em sua Embaixada em Lima, em relação ao Peru, e a segunda, de 27 de novembro, que decidiu sobre embargos declaratórios interpostos pela Colômbia) e outra em 13/VI/1951 (tendo havido a intervenção de Cuba, sentença essa que decidiu sobre matéria nova, qual seja, a maneira de executar-se a sentença de 20 de novembro de 1950). Os fatos constam do relatório da primeira sentença: a  30/10/1948, após ter havido uma rebelião militar no Peru, tendo o Governo deste país considerado Victor Raul Haya de la Torre, chefe do partido político Aliança Popular Revolucionária Americana (APRA), o responsável por ela (na verdade, intimações judiciais tinham sido publicadas, a fim de que o mesmo comparecesse perante uma corte militar, para submeter-se a julgamento sumário por rebelião, sedição e motim popular, numa situação política interna, que perduraria no período entre 04/X/1948 e começos de fevereiro de 1949, no qual o Peru foi declarado em estado de sítio), buscou aquele homem público peruano asilo diplomático na Embaixada da Colômbia, em Lima. A 04/01/1949, o Embaixador da Colômbia comunicaria ao Governo do Peru haver concedido o asilo diplomático e, ao mesmo tempo, solicitaria a expedição de um salvo-conduto para que o asilado (a sentença da CIJ não emprega o termo “asilado” (asilé), mas o termo “refugié”, refugiado[94]) pudesse deixar o país, tendo, a 14 daquele mesmo mês e ano, qualificado Haia de la Torre como “refugiado político”. O Governo do Peru contestaria tal qualificação e recusaria a concessão do salvo-conduto, com argumentos de que Haia de la Torre tinha cometido crimes comuns e não poderia beneficiar-se do asilo diplomático. Após troca de correspondência diplomática, ambos os países firmariam um compromisso, em Lima, a 31/08/1949, de submissão do caso à Corte Internacional de Justiça. O caso foi ajuizado na CIJ, tendo por peça inicial um pedido da Colômbia e um pedido reconvencional apresentado pelo Peru. A base jurídica para a decisão da CIJ, seria o Acordo Bolivariano de 1911 sobre Extradição[95], bem como a “Convenção sobre Asilo”, assinada em Havana, a 20 de fevereiro de 1928, únicos instrumentos internacionais vigentes entre ambos os países litigantes[96].

Por 14 votos contra 2, a CIJ decidiria que a Colômbia não tivera direito a qualificar unilateralmente a natureza do delito (como crime político) e de maneira que fosse obrigatória em relação ao Peru. Deve notar-se que a faculdade exclusiva de o Estado asilante qualificar a natureza do delito, era inexistente na Convenção da Havana de 1928 e que somente com a Convenções de Montevidéu sobre Asilo Político de 1933[97], seria formalmente reconhecida em normas internacionais (por sinal, regra repetida na Convenção de Caracas sobre Asilo Diplomático[98], e indiretamente, na sobre Asilo Territorial[99]). Por 15 votos contra 1, a CIJ decidiria, a nosso ver, numa interpretação sibilina e literal da Convenção de Havana de 1928 (art. 2^o § 3^o, verbis; “O Governo do Estado poderá exigir que o asilado seja posto fora do território nacional, dentro do mais breve prazo; e o agente diplomática do país que tenha concedido o asilo poderá, por sua vez, exigir as garantias necessárias para que o refugiado sai do país, respeitando-se a inviolabilidade de sua pessoa”), que, pelo fato de o Governo do Peru não ter exigido a saída do asilado do território daquele país,  este Governo não estava obrigado a conceder o salvo-conduto. Por outro lado, por 15 votos contra 1, rejeitou a tese do Peru de que o Sr.  Haia de la Torre era acusado de um crime comum, tendo constatado que o principal e único motivo da acusação contra aquela pessoa, era o de rebelião militar e que rebelião militar não era, por si só, um crime comum. Enfim, a sentença reconheceu que inexistiam, na letra da Convenção de Havana de 1928 (art. 2^o § 1^o verbis: “ O asilo não poderá ser concedido senão em casos de urgência e pelo tempo estritamente indispensável para que o asilado se ponha, de qualquer outra maneira, em segurança”), as condições necessárias para que fosse legítima a concessão do asilo, nos seus termos: na verdade, a CIJ constatou, mirabile dictu!, que havia condições normais para o exercício da jurisdição dos tribunais peruanos, naquele momento, que o Poder Judiciário não estava subordinado ao Executivo, e que a Convenção de Havana não tinha o condão de garantir aos asilados, o privilégio de escapar às suas jurisdições nacionais!   

    A segunda sentença no Caso Haia de la Torre, refere-se ao julgamento de embargos declaratórios interpostos pela Colômbia. As dúvidas diziam respeito a três questões; a) em que sentido conviria reconhecer efeitos jurídicos à qualificação feita pela Embaixada da Colômbia, em Lima, quanto ao delito imputado a Haia de la Torre; b) em que sentido o Peru não teria direito a exigir a entrega do asilado, nem a Colômbia tinha a obrigação de entregá-lo e c) ou, ao contrário, em que sentido a Colômbia deve entregar o asilado. A CIJ, por 12 votos contra 1,  na sentença de 17 de novembro de 1950, rejeitaria os pedidos, com o argumento de que se tratava de matérias não submetidas à sua apreciação e, sendo assim, rejeitaria o pedido da Colômbia, de interpretação da sentença embargada.

Enfim, como se relata na terceira sentença no Caso Haia de la Torre, exarada pela CIJ, a 13 de junho de 1951, tão logo conhecido o teor da sentença de 20 de novembro de 1950, o Governo do Peru solicitaria à Embaixada da Colômbia em Lima executá-la, e convidou-a a por fim a um proteção diplomática indevida, com a entrega do asilado às autoridades locais. A Colômbia responderia que uma entrega do asilado desconheceria a sentença de 20 de novembro  de 1950, além de violar os termos da mencionada Convenção de Havana de 1928; sendo assim, dirigiu-se, novamente à CIJ, com um pedido depositado a 13 de dezembro de 1950 (ao qual, juntar-se-ia Cuba como interveniente, que foi admitido pela CIJ, com os argumentos de que havia interesse na interpretação de novos aspectos trazidos a julgamento, no tocante à citada Convenção de Havana). Os argumentos dos litigantes foram os seguintes: a) a Colômbia pedia que a CIJ determinasse a maneira de executar o sentença de 20 de novembro de 1950, bem como estatuísse que na execução da mesma, não estava obrigada a entregar o asilado à autoridades peruanas; b) o Peru solicitava um pronunciamento da CIJ no referente  à execução da sentença, que esta rejeitasse os pedidos da Colômbia sobre a falta de fundamento de que este país não se encontrava obrigado a entregar o asilado e, enfim, de declarar que, por força da primeira sentença, o asilo tinha terminado e portanto havia o dever da entrega do asilado, a fim de que a Justiça peruana pudesse retomar seu curso, então suspenso. Com o fundamento de que não era competência judiciária da CIJ determinar as possíveis e diversas formas pelas quais um asilo diplomático poderia terminar, julgou: a) por 13 votos a 1,  que a Colômbia não era obrigada a entregar Haia de la Torre às autoridades peruanas e b) por unanimidade, que o asilo deveria ter cessado a partir da sua sentença de 11 de novembro de 1950 e que deveria ter um fim (verbis: “Contudo, deve presumir-se quem estando as relações jurídicas recíprocas [entre Colômbia e Peru] doravante tornadas precisas, as partes estarão ma medida de encontrar uma solução prática satisfatória, inspirando-se nas considerações de cortesia e boa vizinhança que, em matéria de asilo, sempre tiveram um grande lugar nas relações entre as Repúblicas da América Latina”)[100].

Uma análise atual dos julgados pela CIJ no Caso Haia de la Torre, revela que muitos dos incidentes considerados, à luz da interpretação da Convenção de Havana sobre Asilo de 1928, talvez tenham servido de parâmetro para o aperfeiçoamento do instituto do asilo diplomático, pelo menos em nível do Direito Internacional Regional da América Latina. Relembre-se que a Convenção de Montevidéu sobre Asilo Político de 1933, que não tinha sido considerada pela CIJ (pela falta de ratificação pelo Peru), já apresentava determinados pontos de melhoria na regulamentação do instituto (que, nesta Convenção, tratava unicamente do asilo diplomático), como a definição da competência do Estado que dá asilo, para a qualificação do delito político (art. 2^o) e a enumeração das condições de proibição da conceder-se o asilo diplomático, a “pessoas inculpadas de delitos comuns que se acharem devidamente processadas ou tiverem sido condenadas por tribunais ordinários, assim como aos desertores de terra e mar” (art. 1^o § 1^o ). Na verdade, a Convenção de Caracas sobre Asilo Diplomático de 1954 (relembre-se: vigente internacionalmente entre a maioria dos países da América Latina), é aquela que refletirá as regras definidas pela CIJ, num documento de 24 artigos, cujas principais disposições são as seguintes: a) o asilo é concedido a pessoas perseguidas por motivos ou delitos políticos (portanto, evitando-se as discussões sobre a necessidade de haver qualquer procedimento administrativo ou judicial contra os asilados); b) o  direito de concessão do asilo pertence ao Estado, que não se acha obrigado a concedê-lo, nem a declarar por que o nega; c) não se concede asilo diplomático a pessoas acusadas, processadas ou condenadas por delitos comuns; d) compete ao Estado asilante qualificar a natureza do delito ou dos motivos da perseguição; e) o asilo pressupõe casos de urgência e pelo tempo estritamente indispensável a que o asilado deixe o país, com as garantias acordadas pelo Estado territorial, cabendo ao Estado asilante tipificar o que seja urgência; f) o Estado territorial pode a qualquer momento exigir que o asilado seja retirado do país, para o que deverá conceder um salvo-conduto e as garantias necessárias para tanto (art. XI); g) “concedido o salvo-conduto, o Estado asilante poderá pedir a saída do asilado para o território estrangeiro, sendo o Estado territorial obrigado a conceder, imediatamente, salvo caso de força maior, as garantias necessárias” (art. XII, que representa um grande aperfeiçoamento do instituto do asilo diplomático, conforme se pode verificar com o Caso Haia de la Torre); h) os asilados não poderão ser desembarcados em ponto algum do Estado territorial, em lugar que dele esteja próximo, salvo por necessidade de transporte; i) o Estado asilante não é obrigado a conceder permanência a um asilado, mas não o poderá mandar de volta a seu país de origem, salvo por vontade expressa do asilado: j) enfim, o asilo diplomático não estará sujeito à reciprocidade, e qualquer pessoa, seja qual for sua nacionalidade, pode estar sob sua proteção (art. XX, no qual, contudo, nada diz a respeito dos apátridas).

No que respeita ao asilo territorial, a 14/12/1967, a XXII Assembléia Geral da ONU adotaria, por unanimidade, a Resolução 2.314, denominada “Declaração sobre Asilo Territorial”[101], que, no seu preâmbulo, após recordar os já mencionados art. 13 § 1^o e art. 14 da Declaração Universal dos Direitos do Homem, e expressamente reconhecer que “a concessão de asilo por um Estado a pessoas que tenham direito de invocar o artigo 14 da Declaração Universal...é um ato pacífico e humanitário e que, como tal, não pode ser considerado inamistoso por nenhum outro Estado”, recomenda que, “sem prejuízo dos instrumentos existentes sobre o asilo e o estatuto dos refugiados e apátridas, os Estados se inspirem, em sua prática relativa ao asilo territorial,” nos princípios que passa a expor, num articulado de 4 artigos. De tais princípios, destaquem-se: 

a) a proibição de conceder-se asilo a territorial a qualquer pessoa “sobre a qual exista suspeita de ter cometido um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a humanidade, conforme definido nos instrumentos internacionais elaborados para adotar disposições sobre tais crimes” (art. 1^o § 2^o);

b) a faculdade exclusiva concedida ao Estado de qualificar as causas que motivam um asilo por ele concedido (art. 1^o § 2^o);

            c) nenhuma das pessoas compreendidas pelo disposto no art. 14 da Declaração Universal, poderá “ser sujeita a medidas tais como a recusa de admissão na fronteira ou, se já tiver entrado no território onde busca asilo, a expulsão ou devolução compulsória a qualquer Estado onde possa ser submetida a perseguição” (art. 3^o § 1^o), salvo em casos excepcionais de motivos fundamentais de segurança nacional ou para salvaguardar a população, como no caso de afluência em massa de pessoas” (art. 3^o  § 2^o);

d) nos casos de constarem-se as exceções previstas e um Estado decidir-se pela recusa de admissão na fronteira, pela expulsão ou pela devolução compulsória do asilado, “deverá considerar a possibilidade de conceder à pessoa interessada, nas condições que julgar apropriadas, uma oportunidade, em forma de asilo provisório de ou outro modo, de ir para outro Estado” (art. 3^o § 3^o).

Mister esclarecer os conceitos ligados ao instituto do asilo territorial, quais sejam, o de recusa de admissão na fronteira de pessoas que buscam o asilo territorial (o termo adotado pela doutrina, inclusive nacional, refere-se a “ non refoulement”)[102], de deportação de expulsão ou de devolução compulsória  de pessoas que buscam aquele asilo e que já se encontram no território de um Estado.  Trata-se de conceitos que se ligam intimamente aos poderes dos Estados, no relativo a entrada de estrangeiros nos seus territórios e à permanência neles, conforme várias modalidades, tais como: passageira, provisória ou permanente. Trata-se de um domínio que ainda se considera, na atualidade, cercado de quase que exclusiva competência dos Estados (claro, que limitada pelos deveres internacionais); em alguns aspectos, trata-se da competência de um Estado adotar e aplicar uma política de imigração, que nem sempre condiz com os ideais de uma livre circulação internacional de pessoas, dadas as implicações que comportam uma abertura indiscriminada das fronteiras à penetração de contingentes humanos, que podem, não só causar graves problemas internos, como representar a admissão de mão de obra estrangeira. Na verdade, de normas internas adotadas dentro da persistência do domínio reservado dos Estados em matéria de controle da entrada e permanência de estrangeiros, podem conflitar com as normas internacionais, em particular, com aquelas constantes dos art. 13 § 2^o e art. 14 § 1^o da Declaração Universal dos Direitos do Homem, mesmo que estas se revistam de um caráter humanitário e, por certo, em alguns casos, previstas para casos de urgência!

A Convenção sobre Asilo Territorial, assinada em Caracas, em 1954 (vigente na maioria dos Estados da América Latina), de certa forma, já contemplava os princípios da Declaração sobre Asilo Territorial da ONU, de 1967. Uma primeira observação necessária, é a de que nesta Convenção americana, inexiste qualquer condicionamento quanto a denegação de asilo territorial a qualquer pessoa “sobre a qual exista suspeita de ter cometido um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a humanidade, conforme definido nos instrumentos internacionais elaborados para adotar disposições sobre tais crimes”, constante do art. 1^o § 2^o da Declaração da ONU. Assim, numa breve análise de seus dispositivos, fica claro que: a) nenhum Estado é obrigado a entregar a outro Estado ou a expulsar de seu território pessoas perseguidas por motivos ou delitos políticos (art. III); b) “a extradição não se aplica, quando se trate de pessoas que, segundo a classificação do Estado suplicado, sejam perseguidas por delitos políticos ou delitos comuns, cometidos com fins políticos, nem quando a extradição for solicitada obedecendo a motivos predominantemente políticos” (art. IV) ; c) o Estado não se encontra obrigado a estabelecer distinções entre os estrangeiros, para discriminar os asilados, na sua legislação interna, nem a atender a pedidos de outro Estado, a adotar medidas excepcionais contra asilados, por motivos de opinião contrária àquele ou na sua liberdade de reunião; d) no caso de haver um pedido de internamento ou de vigilância de asilados que se encontrem no território do Estado asilante, feito pelo Estado de onde procedeu o asilado, o internamento deverá ser feito, a uma distância prudente das fronteiras, a as despesas ocorridas, deverão ser suportadas pelo Estado que o solicitar (art. IX e seus §§).

No Brasil, as normas sobre entrada e permanência no território nacional de asilados, que são estrangeiros,  se regem pelo denominado “Estatuto dos Estrangeiros” (Lei n^o 6.815 de 19/08/1980, com as alterações da Lei n^o 6.964 de 09/12/81 e um sem número de outros atos normativos como o Regulamento expedido pelo Decreto n^o 86.715 de 10/12/1981 e outras normas da legislação complementar ou correlata). Nela somente se prevêem os casos de entrada de estrangeiros, de sua permanência, e sua deportação (recusa de  permanência no território nacional, por falta de requisitos de legalidade na entrada ou estada do estrangeiro, como a expiração de vistos de permanência, com a devolução da pessoa a outros Estados, de preferência, aos da nacionalidade)[103], expulsão (ato administrativo de fazer cessar a permanência de um estrangeiro no território nacional, pelos motivos elencados na lei, de natureza cível ou criminal, que configuram o expulsando, em grandes linhas, como uma “pessoa indesejável”) e a extradição de estrangeiros (entrega de um estrangeiro, inocente no território nacional, a pedido de um Poder Judiciário estrangeiro, seja de sua nacionalidade ou não, por motivos de uma condenação de privação de liberdade no Estado estrangeiro ou estar sua prisão autorizada por juiz, tribunal ou autoridade competente deste último, conforme os temos do art. 78 do Estatuto dos Estrangeiros).  No Título III, integrado por dois únicos artigos, o art. 28 e 29, o Estatuto dos Estrangeiros regula a condição do asilado, que a Lei denomina “asilado político”  e que a doutrina e práticas nacionais têm considerado como referente tanto ao estrangeiro beneficiado pelo asilo territorial (entrada pelas fronteiras terrestres ou marítimas, sem quaisquer documentos autorizatórios do Governo brasileiro, com a expectativa de beneficiar-se da proteção das normas internacionais e conseguir a condição de asilado, a ser definida, quando a pessoa já se encontra no território nacional), quanto pelo asilo diplomático (entrada em portos ou aeroportos internacionais brasileiros, de posse de um salvo-conduto concedido pelo Governo brasileiro, quando o asilado se encontrava em lugares no exterior susceptíveis de abrigar um postulante a asilo, na condição de asilado já reconhecida pelo mesmo). As regras gerais são de que ao asilado político se apliquem as normas brasileiras relativas aos estrangeiros, bem como as que lhe impõe o Direito Internacional ou as que o Governo brasileiro lhe fixar (a ex.: fixação de residência em determinados locais, no Brasil, em geral, longe das fronteiras do Estado de sua nacionalidade ou residência, ao tempo anterior da concessão do asilo (art. 28 do Estatuto do Estrangeiro). O art. 29 impõe ao asilado político o dever de somente sair do território nacional, com a prévia autorização do Governo brasileiro, sob pena de considerar-se renúncia ao asilo, o que impedirá o reingresso, naquela condição (art. 29 e seu parágrafo único, do Estatuto do Estrangeiro).

É necessário enfatizar que, ainda  que somente na Constituição Federal de 1988[104] se tenha expressamente estatuído que “a República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: ... X- concessão de asilo político” e que tal preceito constitucional era inexistente nas Constituições anteriores, o País, desde sempre, reconheceu, respeitou e aplicou, incontáveis vezes, os princípios relativos à proteção dos asilados no território nacional, seja aqueles que solicitaram e obtiveram asilo, já dentro do território nacional, seja aqueles que estavam asilados em missões diplomáticas brasileiras no exterior, ou outros lugares no exterior susceptíveis de oferecer asilo e que foram encaminhados ao mesmo. Por outro lado, em momentos de golpes de Estado, de revoluções ou de sublevações internas graves, o Governo brasileiro concedeu salvo-condutos a brasileiros asilados em missões diplomáticas sediadas no Rio de Janeiro, então Capital Federal do País, e na hipótese de asilo territorial concedido a brasileiros no exterior, respeitou as regras internacionais, pois não rompeu com as relações diplomáticas com os países asilantes, da mesma forma que, se não se absteve de solicitar extradição, ou o fazendo, soube dar às negativas de concessão de extradição ou de entrega dos asilados, as devidas proporções.

 Na verdade, a situação dos asilados no interior dos ordenamentos jurídicos nacionais, no Direito Comparado, pode ser assimilável, com notáveis temperamentos, à situação dos estrangeiros. Destes temperamentos, se há imposições particulares, como a possível residência forçada, em geral longe das fronteiras do país de onde o asilado se retirou, direitos de opinião pública restringidos, sobretudo contra o Estado de onde saiu como asilado, há igualmente, alguns privilégios. Se é verdade que o asilado se encontra no território nacional de um Estado, por uma decisão soberana deste, e que esta foi dada, tendo em vista uma situação de proteção a situações humanitárias, é claro que deste Estado são exigíveis condições de vida e subsistência, as quais este Estado, em geral, não tem o dever de proporcionar a qualquer estrangeiro, que tenha livremente escolhido viver sob sua jurisdição.  Sendo assim, há deveres para o Estado asilante, segundo os princípios que regem o instituto, dos quais os mais notórios são: a) obrigação de fornecer ao asilado as condições para uma existência digna; b) as proibições de entrega, expulsão ou extradição para o país de proveniência do asilado; c) um tratamento adequado, não discriminatório, quanto aos demais estrangeiros, que se achem no território nacional; d) total independência nos atos de concessão se asilo, sem levar em consideração qualquer pedido do Estado estrangeiro, quanto a causas do asilo e causas da urgência em concedê-lo.

Enfim, deve notar-se uma característica importante, que faz com que o asilo, tal qual regulamentado na América Latina, seja um instituto de efeitos limitados, no relativo à proteção dos direitos humanos. Tanto o asilo diplomático, quanto o asilo territorial são institutos que têm como destinatário de suas normas, os Estados, uma vez que estas os tratam como uma faculdade concedida ao Estado asilante, a quem cabe julgar das condições de sua admissibilidade. Em nenhuma hipótese, há normas que confiram a um indivíduo perseguido por motivos ou delitos políticos, o direito subjetivo de conseguir asilo diplomático ou territorial, pelo simples fato de ter havido uma situação de urgência, no seu país de nacionalidade ou domicílio e de estar o asilado nele perseguido.

Insista-se, portanto, sobre os característicos do direito de asilo, conforme seus elementos definidos nas normas internacionais vigentes na América Latina: a) trata-se, como dissemos, um direito exclusivo que cabe ao Estado parte nas convenções temáticas, conceder ou não; b) o controle da aplicação das normas convencionais sobre asilo, depende unicamente da vontade dos Estados, portanto, dentro do quadro geral da regras sobre responsabilidade internacional dos Estados, em virtude da inadimplência de normas convencionais; c) implica na existência de uma situação de perseguição por motivos políticos a uma pessoa, por multidões ou por autoridades de um Estado, em casos de urgência, e em situações em que esta não tenha como pôr-se em segurança (portanto, nos casos de graves comoções internas, perseguições por motivos de crenças, opiniões e filiação política ou por atos que possam ser considerados delitos políticos), descartadas, portanto, situações de penúria econômica nos países de onde as pessoas buscam evadir-se; d) concedido o asilo, criam-se obrigações a outros Estados partes, de conceder um salvo-conduto e de não esperarem que o Estado asilante venha a conceder extradição, mesmo que haja tratados bilaterais sobre extradição; e) inexistem, nas normas regionais na América Latina, quaisquer restrições quanto a atos qualificados como delitos políticos, passíveis de concessão de asilo, como se sabe, ato unilateral do Estado asilante, restrições essas como suspeita de que a pessoa pretendente a asilo ou já asilada, tenha  praticado atos atentatórios  aos princípios da Carta da ONU, ou “cometido um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a humanidade, conforme definido nos instrumentos internacionais elaborados para adotar disposições sobre tais crimes” (art. 1^o § 2^o da Resolução 2.314 da AG da ONU, denominada “Declaração sobre Asilo Territorial” anteriormente analisada).

Notas