Constituição

Dicionário de Política -- Norberto Bobbio

۩ Pressupostos das constituições contemporâneas. Todo ordenamento estatal possuiu sempre um conjunto peculiar de princípios orgânicos característicos que o distinguia dos demais, mas só em tempos relativamente recentes se estendeu e se consolidou a convicção de que tais princípios deveriam, em geral, ser reunidos em um documento formal, definido como Constituição. As primeiras Constituições inseriram-se no quadro de um processo de limitação e de fragmentação do poder absoluto, tal como o que se consolidou nas monarquias européias. Por isso ainda hoje o próprio conceito de Constituição é freqüentemente considerado como coincidente com o de poder político repartido entre diversos órgãos constitucionais, sendo reconhecidas aos cidadãos, além de uma série de direitos fundamentais, adequadas garantias contra os abusos cometidos pelos titulares dos órgãos do poder político.

Essa concepção da Constituição como garantia das liberdades fundamentais tinha razão de ser, enquanto o modelo dos ordenamentos políticos estava, sobretudo, decalcado na concepção própria do Estado liberal, primeiro em sua versão oligárquico-censitária e, depois, na versão democrática. Mas, com o despontar do século XX, o modelo liberal foi contestado e freqüentemente superado pelo surgimento do Estado dos sovietes e do Estado autoritário fascista e, a seguir, pelos modelos ecléticos apresentados pelos Estados de recente independência. Nenhum desses Estados renegou abertamente o princípio da Constituição como garantia, embora por toda parte se lhe acrescentasse um profundo corretivo, prevendo-se que a segurança só seria garantida a quem partilhasse com a ideologia oficial, de cunho diverso, de que, por toda parte, torna-se portador um partido único.

Além disso, a par da função mencionada, consolidaram-se e impuseram-se outras funções da Constituição, todas elas já presentes nas próprias Constituições liberais. Uma é a função propriamente "constitutiva" do documento constitucional: a Constituição atesta, dentro da comunidade internacional, o surgir de um novo componente, que se afirma como um dos seus membros de pleno direito. Isso explica por que, depois da independência, todos os novos Estados se apressam em se apresentar de modo formalmente inobjetável na cena internacional como dotados de uma Constituição própria. lntimamente vinculada à função constitutiva está a da estabilização e racionalização de um determinado sistema de poder. A Constituição é um ponto firme, uma base coerente e racional para os titulares do poder político, que visam, mediante ela, a dar estabilidade e continuidade à sua concepção da vida associada.

Com a Constituição são então fixadas múltiplas garantias para defesa da ideologia dominante e dos institutos constitucionais fundamentais. Diversas modalidades, que vão da proibição da revisão constitucional às garantias oferecidas pelas sanções penais, a um sistema orgânico de controles jurisdicionais e à organização da administração militar e civil.

A par da função constitutiva legitimadora de um novo Estado, a Constituição pode ter a função mais limitada da legitimação de um novo titular do poder político. Isso explica que, especialmente nos Estados novos, a cada reviravolta interna decorrente de um golpe de Estado suceda a adoção de uma nova Constituição, nem sempre com conteúdos profundamente diversos da Constituição anterior, então ab-rogada.

A Constituição possui, finalmente, uma função de propaganda e de educação política. Isso se verifica facilmente nas Constituições de elevado conteúdo ideológico – como as francesas da Revolução, as socialistas e as das repúblicas islâmicas –, cujos textos contêm não só normas organizativas, mas sobretudo princípios de orientação e estímulos de ativação das massas.

Se são essas as funções constantes que preenchem as Constituições, seus conteúdos podem ser profundamente variados, na medida em que, na realidade concreta, a concepção que serve de base a toda forma de Estado ou regime político acaba por influenciar de modo determinante o texto constitucional.

۩ Insuficiência do conceito formal de constituição. Segundo a doutrina jurídica, entende-se por Constituição aquele conjunto de princípios que se situam no vértice de qualquer sistema normativo, relativos a um número variado de entes, tais como os Estados, as organizações internacionais, a comunidade internacional. Qualquer ser, público ou privado, tem seus princípios básicos indispensáveis e, por isso, uma Constituição própria; mas só os seres chamados originários (isto é, autolegitimados) consideram-se portadores de uma Constituição, que vale e opera também para todos os seres derivados que se justificam por ela, estando diversamente vinculados ao ordenamento do ser originário e dependendo dele. Isso vale especialmente para os entes públicos abrangido pelo ordenamento estatal.

Limitando nossa atenção à Constituição do Estado, logo ressaltará a extrema dificuldade de definir com clareza os princípios normativos essenciais já referidos, embora abstratamente se afirme que esses hão de ser os logicamente prioritários, superiores a outros princípios não indispensáveis, capazes de se revelar como permanentes. Representariam as opções essenciais referentes à forma de Estado ou regime, à organização e funções dos poderes públicos e aos direitos e deveres dos cidadãos.

Alguém observou, com razão, que a essencialidade dos princípios está estreitamente ligada a um juízo de valor, diversamente condicionado por aspectos históricos e políticos que tornam difícil sua enunciação em termos absolutos. Isso seria possível onde fosse aceita a hipótese normativista, que quer como princípio último condicionante do sistema a chamada norma acima das normas, isto é, a que condiciona a produção de normas gerais, especialmente por meio da legislação; mas, como já tem sido observado, essa norma acaba por fazer supor uma ordem já constituída, sem explicar qual a sua base.

Em geral, existe uma certa concordância sobre a insuficiência do recurso ao critério formal para a identificação dos princípios essenciais. De fato, sendo normal a tendência a adotar a forma escrita como expressão da Constituição, procurou-se definir como constitucionais as disposições que vieram à luz seguindo procedimentos reforçados, isto é, diversos dos seguidos na legislação normal, as quais são da incumbência de órgãos dotados do poder constituinte. Mas a tendência a uma particular formalização dos preceitos constitucionais não significa que esses se limitem necessariamente aos que se acham inseridos num texto ad hoc, nem que os formalmente enunciados mantenham sempre sua importância original. É indubitável que o recurso a formas mais solenes pode fazer supor que elas encerram conteúdo de princípios realmente essenciais em um determinado ordenamento.

A forma escrita – que é a que se impôs claramente, não obstante a permanência de Constituições predominantemente consuetudinárias, como a inglesa, e a presença de costumes constitucionais em todo o tipo de ordenamento – responde a evidentes razões de técnica organizativa dos ordenamentos políticos, na medida em que tende a assegurar a estabilização das estruturas, embora ainda hoje sofra os efeitos do aspecto de fiança que lhe imprimiram as teorias do constitucionalismo, no que diz respeito à estabilidade e à conservação dos valores ideológicos e políticos e dos interesses individuais e coletivos.

Além disso, a forma escrita parece ter sempre um significado mais ou menos instrumental para as ideologias que um ordenamento traz consigo quer no caso das chamadas Constituições-balanço, nas quais, em confronto com o passado, definem-se os resultados obtidos sob o aspecto político, quer, sobretudo, no caso das chamadas Constituições-programa, que exprimem, de modo particularmente explícito, um sistema orgânico de diretrizes a cumprir em breve, médio e longo prazos.

Essa tendência propagandística tem levado a uma progressiva ponderação dos textos constitucionais, especialmente os que ampliaram as disposições em matéria econômica e social, indo mais além das simples disposições organizativas que dizem respeito à distribuição e ao uso do poder político (contraposição entre Constituições longas e Constituições breves).

۩ Contraste entre estática e dinâmica de um ordenamento: o conceito material de constituição. A formalização é, por conseguinte, uma tentativa de cristalização dos princípios essenciais, mas, como tentativa, está geralmente destinada a dar resultados frustrantes. Na realidade, se é natural que o poder constituinte tente impor aos órgãos diretivos de um ordenamento linhas de ação concordes com sua concepção das relações políticas e sociais, ninguém disse que o sistema possa limitar-se a modelar seu próprio desenvolvimento por princípios conservadores. Em grau mais ou menos acentuado, são de prever evoluções e involuções. De resto, as próprias diretrizes pretendidas pelo constituinte produzem não raro conseqüências que são inconciliáveis com os princípios de base.

Esses breves traços mostram como uma das características inevitáveis de todo ordenamento é a busca da conciliação entre o sistema tendencialmente estático das normas originais e as orientações fixadas pelos rumos políticos, que os órgãos constitucionais formulam sob o impulso dinâmico das forças sociais. Essa dinâmica provoca um constante estado de tensão que submete a intensas solicitações os princípios articulados na Constituição.

Além da hipótese do progressivo distanciamento da realidade constitucional dos princípios formulados, observa-se, mais genericamente, que os princípios formais representam uma parte da Constituição e essa só poderá ser compreendida acentuando os princípios substanciais. Isso é assaz evidente quer na hipótese em que não exista Constituição escrita contida em documento unitário – como nos casos tantas vezes apresentados como exemplos da Grã-Bretanha e de Israel –, quer quando nos apercebemos da não correspondência entre os princípios formais preexistentes e a realidade constitucional subjacente – como no caso do último período de vigência do ordenamento estatutário italiano, após a consolidação do fascismo.

A doutrina da Constituição em sentido material se interpõe, oferecendo uma justificação para as relações entre os aspectos formal e substancial da Constituição. Na sua formulação mais persuasiva, ela realça, de forma determinante, o papel desempenhado pelas forças políticas na fixação dos princípios organizativos e funcionais basilares para a vida de um ordenamento. Dessa maneira, há uma clara reavaliação do papel exercido pela realidade social, não mais confinada no pré-jurídico. O elemento social do Estado apresenta-se como já ordenado em torno de um núcleo de princípios que contribuem para que ele adquira uma configuração política própria.

Em seu seio, pode delinear-se um elemento dominante, titular e gestor do poder, diferenciado do elemento dominado, ou então – nos ordenamentos democráticos, nos quais se tende a negar, pelo menos teoricamente, um contraste tão rígido – uma participação necessária de toda base social no poder político, buscando-se a maior correspondência possível entre Estado-comunidade e Estado-aparelho. Em ambos os casos, são as forças políticas que caracterizam o ordenamento representado pelos princípios e fins constitutivos da Constituição material.

Com base nessa tendência, observa-se como existem em todos os ordenamentos normas constitucionais – geralmente formuladas num texto ad hoc, mas também contidas em textos diversos, de caráter meramente consuetudinário ou convencional –, relativas às opções fundamentais no que toca à organização do Estado-aparelho (particularmente, uso do princípio de concentração e de separação na distribuição das competências, do princípio paritário e do princípio gradativo na utilização das mesmas), no que toca à organização do Estado-comunidade (regime das autonomias públicas e privadas), no que toca às relações entre aparelho e comunidade (regime das relações autoridade-liberdade) e no que toca às relações entre Estado-ordenamento e comunidade internacional, e similares.

Essas normas têm sua origem e condicionamento em um princípio original, que constitui, ao mesmo tempo, o núcleo efetivo de toda organização constitucional. Esse princípio é a resultante do jogo das forças políticas que se movem dentro do ordenamento, a opção fundamental que condiciona todos os demais princípios da vida social e jurídica (afirma-se que são as próprias forças políticas dominantes que se apresentam diretamente e, enquanto tais, como princípio).

Pelas razões expostas, a doutrina da Constituição material demonstra que o princípio normativo que origina e justifica um ordenamento, isto é, a Constituição por excelência, consiste na força normativa da vontade política, com aplicação realista do princípio de efetividade (princípio que, se bem que com perspectiva diversa, é também usado, em última instância, pela própria doutrina normativista, ao procurar encontrar, voltando atrás, uma justificação última para as normas gradualmente dispostas em um sistema).

A Constituição material tem, portanto, condições de se apresentar como a real fonte de validade do sistema (e, conseqüentemente, também da Constituição formal), de lhe garantir a unidade como fundamento de avaliação interpretativa das normas existentes e de preencher suas lacunas, de permitir identificar os limites da continuidade e das mudanças do Estado, sendo ela o parâmetro de referência. São, portanto, os princípios constitucionais fundamentais, a que aludimos, que se revestem de essencial importância na compreensão de uma Constituição.

É a esses princípios que havemos de fazer referência para distinguir a sua essência. As normas constitucionais formais, quando existentes, constituem geralmente o ponto de partida necessário do processo interpretativo, mas seria absurdo pretender nos basear exclusivamente nelas, uma vez que muitos institutos formalmente inalterados no curso do tempo acabam por ter ainda um significado útil, apenas quando se leva em conta o valor substancial efetivo que foram adquirindo.

۩ Alterações da constituição. O complexo de opções resultantes das determinações, tanto explícitas como implícitas, das forças políticas que zelam pelo ordenamento legal constitui a sua Constituição, apenas essa. Tomando essa Constituição como parâmetro, poderemos falar do problema da sua alteração e transformação, na medida em que os processos evolutivos permitam ou não admitir a permanência dos elementos identificadores anteriormente referidos. Tecnicamente se afirma que, no segundo caso, encontramo-nos diante da ação de um poder constituinte e, no primeiro, de um simples poder de revisão.

De fato, a característica do poder constituinte é a de não estar vinculado em suas determinações a um sistema jurídico previamente vigente: ele é completamente livre na escolha dos seus objetivos. Não acontece o mesmo com o poder de revisão, limitado, quando menos, pela obrigação de não renegar as linhas características do sistema jurídico vigente, consideradas como termo do seu uso concreto: reconhece-se que o poder de revisão está estreitamente ligado à necessidade de garantir a Constituição, visando a adaptá-la mediante procedimentosformalmente compatíveis com ela e com as novas exigências, conservando-a em seus traços essenciais e evitando recorrer a expedientes extrajurídicos estranhos ao ordenamento em questão, que seriam, em última instância, expressão do poder constituinte. Logicamente, portanto, o poder de revisão está subordinado ao poder constituinte, o único em condições de dispor e de mudar radicalmente a Constituição em sentido material.

Por conseguinte, sempre que se encontrem modificações que desrespeitem as linhas essenciais do ordenamento, isto é, da Constituição material que, conforme se indicou, é o seu núcleo, a sua superconstituição, não é de discutir o reconhecimento do ordenamento anteriormente existente, e sim o de um novo ordenamento, preparado pelo respectivo poder constituinte. Há, pelo contrário, identidade quando as modificações não lesam a Constituição material.

Assim entendidas, as modificações podem apresentar variadas formas. Desempenham um papel importante as modificações que se seguem a uma evolução lenta, mas progressivamente operada ao longo do tempo, entre a apreciação que os órgãos constitucionais, a magistratura e o elemento social fazem dos princípios constitucionais. É possível que se cheguem a formar costumes contra e praeter constituição, ou à formação de convenções sobre a Constituição, derivadas de acordos entre órgãos titulares do poder político.

As modificações sancionadas por procedimentos formais constituem o núcleo dos processos de revisão que, em alguns ordenamentos, não requerem formas diversas das usadas na adoção das leis (Constituições flexíveis), enquanto em outros requerem formas mais complexas, diversas das comumente usadas para grande parte das leis; nesse caso, os procedimentos dizem-se agravados ou reforçados, dando-se maior importância às modificações da Constituição formal (Constituições rígidas, como a italiana em vigor). Por vezes, as modificações formais não são de alcance geral, mas circunscrevem-se a casos singulares; o caráter derrogatório de tais modificações está implícito na expressão rupturas da Constituição com que são designadas.

Todas as hipóteses esboçadas são expressão de modificações tendentes a perdurar. A de suspensão da Constituição é diferente; trata-se de uma modificação apenas temporânea, justificada, em geral, pela necessidade de manter a Constituição material, como acontece quando se instauram regimes de emergência interna e externa (estado de sítio e estado de guerra).

Nesse caso, as modificações concernem à organização e ao funcionamento dos órgãos constitucionais, especialmente ao regime das liberdades constitucionalmente garantidas. A cessação do regime derrogatório de emergência tira a razão de ser da suspensão; o retorno à normalidade significa a restituição da plena vigência da Constituição, que, entretanto, se havia mantido formalmente válida.

۩ A assembléia constituinte e as características da nova constituição. A Constituição italiana que entrou em o vigor a 1 de janeiro de 1948 substituía o Estatuto albertino que, não obstante as profundas modificações introduzidas nas instituições constitucionais durante o fascismo e após o período de transição subseqüente aos fatos de 25 de julho de 1943, tinha constituído a base do ordenamento italiano durante um século.

A Assembléia Constituinte, eleita pelo método proporcional, chegara à aprovação da nova Constituição mediante um pacto constitucional, a que haviam dado sua contribuição expoentes partidários ligados a linhas ideológico-programáticas entre si divergentes: a inspiração liberal, católica, socialista é mais ou menos fácil de identificar nas várias normas que compõem o texto constitucional, emergindo, em geral, do conjunto estrutural da Constituição. Do compromisso constituinte – inevitável desde que se quisesse evitar o risco da imposição unilateral e autoritária de uma Constituição facciosa – nascera um mecanismo institucional que, em boa parte, remetia a posteriores atuações e a remates e, justamente por sua origem compromissória, possuía um caráter polivalente, prestando-se a interpretações potencialmente divergentes dos preceitos formais da Constituição.

A espera das ulteriores decisões do Governo e do Parlamento implicava, portanto, a dilatação temporária de opções fundamentais e prorrogava a necessidade de acordos entre os partidos políticos, já verificada ao nível constituinte. A exigência da co-presença de todos em todos os níveis levava à generalização do princípio proporcionalista, tanto como elemento fundamental da legislação eleitoral quanto como base da formação das decisões orientadoras dos órgãos eletivos. A nova Constituição não podia deixar de estar em contraste com o regime antecedente, fundando-se numa forma de Estado republicana, confirmando o banimento do fascismo e afirmando a sua natureza democrática.

Segundo a interpretação que parece mais segura, o significado da qualificação democrática está na tendência a identificar comunidade e aparelho – mediante a valorização do corpo eleitoral pelo sufrágio universal ao nível nacional e local, o referendum, a iniciativa particular, o direito de petição e o apelo ao povo a seguir à eventual dissolução antecipada do Parlamento – e na tutela das minorias – mediante a garantia indiscriminada dos direitos de liberdade e, sobretudo, do associonismo político, do pluripartidarismo, da indefectibilidade da oposição parlamentar e do reconhecimento da potencial alternância de forças políticas antagônicas no poder.

A fórmula de organização do funcionamento do Estado-aparelho que se escolheu foi a do Governo parlamentar: admite um Governo nomeado pelo chefe do Estado, o qual é expressão da maioria parlamentar de cuja confiança precisa gozar constantemente. Existem numerosíssimos exemplos de sistemas definidos como Governos parlamentares, mas parece não existir um Governo parlamentar-tipo que se possa tomar como ponto de referência para uma definição.

Afirma-se, em geral, que a Constituição quer uma república de Governo parlamentar atípico, uma vez que se reconhece ao chefe do Estado uma posição que vai além da do simples mediador imparcial entre o Parlamento e o Governo; além do poder de dissolução antecipada da Câmara, tem o do veto suspensivo em relação à promulgação das leis do Parlamento; além do poder de autorizar a apresentação dos projetos de lei do Governo, ele tem também o da mensagem, o da nomeação de senadores e de juízes constitucionais, e o da presidência de importantes órgãos colegiais. Todos esses poderes lhe atribuem um papel autônomo no desenvolvimento da vida constitucional.

Segundo uma interpretação comum, a função de orientação política – ou seja, o complexo de atividades que adaptam, dia após dia, os princípios constitucionais às mutáveis necessidades do Estado – concerne, antes de tudo, ao corpo eleitoral, depositário da soberania, o qual, ajuizando do valor dos programas dos partidos, escolhe, pelo processo eleitoral, os próprios representantes no Parlamento. No entanto a intervenção do corpo eleitoral é esporádica por natureza. Em virtude da complexidade das possíveis consultas, o núcleo dos poderes de orientação assenta no Parlamento, de estrutura bicameral. Mas também esse é um corpo demasiado amplo. É por isso que nele, após a aprovação de um programa político, designa-se um colégio restrito, da confiança da maioria parlamentar.

É o Governo, formado pelo presidente do Conselho e pelos ministros, postos à frente de cada um dos departamentos administrativos. É ele o órgão de direção por excelência, constantemente responsável perante o Parlamento. Ao seu presidente a Constituição reserva um papel particular: é ele o supremo coordenador e o centro de estímulo da orientação política e administrativa.

Governo e maioria parlamentar se encontram ligados por vínculos de colaboração constantes, uma vez que uma parte significativa dessa orientação se expressa em leis parlamentares, originadas na iniciativa governamental. Nesse sentido, a direção é uma direção política da maioria, porquanto ligada necessariamente ao Governo e à maioria que a exprime. Mas existe outro tipo de direção que não se pode confundir com esta última e que se crê tenha como fim essencial tornar efetivo e tutelar o respeito pela Constituição.

Esta direção, que não se há de sobrepor à da maioria, especialmente no que diz respeito à consecução dos objetivos contingentes, é definida como constitucional, cabendo ao chefe do Estado e à Corte Constitucional ser garantes da Constituição; o primeiro, inserido no processo político que tem por protagonistas os demais órgãos constitucionais; a segunda, a ele extrínseca. Obviamente, se levarmos em conta o que mencionamos antes sobre a extensão dos poderes presidenciais, nem sempre será fácil reduzir o papel do chefe de Estado ao de simples guardião da Constituição.

Além dos órgãos de direção, a Constituição prevê também órgãos auxiliares: o Conselho de Estado e o Tribunal de Contas, provenientes do ordenamento anterior, e o Conselho Nacional da Economia e do Trabalho, numa instituição nova, destinada a assegurar ao Parlamento e ao Governo a colaboração dos representantes dos interesses econômicos e sociais. Teve particular importância a criação de um Conselho Superior da Magistratura, garante da independência do judiciário e do executivo.

Fizemos referência ao papel abonatório atribuído ao chefe de Estado e à Corte Constitucional. Na realidade, quase todos os critérios organizativos seguidos na estruturação de comunidade e de aparelho respondem à necessidade da tutela geral do sistema, a fim de se evitar, sobretudo, riscos análogos àqueles em que incorreu a democracia parlamentar pré-fascista. A necessidade de garantir as novas instituições levou à redação de uma longa Constituição, a qual tentou disciplinar, do modo mais preciso possível, a distribuição do poder e seu uso em relação à autonomia privada e pública. Por isso, ao lado das referências à sucessiva regulamentação de caráter legislativo, mediante numerosas ressalvas à lei, encontramos na Constituição normas analíticas de alguns institutos, com o fim de se evitar riscos de desvio por parte do poder político.

A essa mesma necessidade de garantias corresponde também a ampla articulação do poder político no seio da comunidade e do aparelho estatal. Como indivíduo ou como participante de associações, o cidadão é posto em condições de escolher, quer no plano local quer no plano nacional. Ao lado do Estado-aparelho, que é o mais importante gestor do poder político e a expressão de toda a coletividade nacional, apresentam-se numerosas entidades representativas das coletividades territoriais menores, entre as quais se destacam por sua importância as regionais.

O poder se reparte entre o Estado e as entidades territoriais e, entre estas últimas, segundo critérios que implicam também a reserva exclusiva de áreas de decisão às entidades menores, se bem que dentro do princípio do respeito à unidade nacional que exige que o Estado continue sendo a entidade soberana, embora diversamente condicionado pelas autonomias locais.

Outra das garantias se baseia no caráter rígido da Constituição, que requer na revisão das suas normas, da qual se hão de excluir os princípios essenciais, um procedimento reforçado (dupla votação parlamentar e maioria qualificada). A rigidez constitui um obstáculo para modificações ousadas, mas, ao mesmo tempo, permite as revisões que se afiguram indispensáveis, a fim de se obter mudanças legais e não transformações radicais contrárias à Constituição. Por fim, foi instituído um órgão apropriado que garantisse, de modo uniforme, a conformidade da legislação com os princípios constitucionais: a Corte Constitucional, destinada a manifestar seu parecer por processos de tipo jurisdicional. Seu juízo negativo implica a anulação, para todos os efeitos, das leis do Parlamento e de atos equiparados.

Para concluir esse esboço, lembremos a atitude do constituinte no que concerne às relações com ordenamentos extrínsecos aos do Estado: é de separação e de recíproca independência quanto ao ordenamento da Igreja católica, aceitos, no entanto, os chamados Pactos de Latrão; de inserção do ordenamento italiano no da comunidade internacional e de adequação aos costumes que se reconhecem nele vigentes.

Em oposição à política de prestígio do regime passado e de acordo com as firmes orientações da política internacional e constitucional, repelem-se as tendências expansionistas nas relações entre os Estados e se afirma corajosamente a concepção pacifista, que só aceita o recurso à guerra de defesa onde haja agressão, permitindo a limitação da soberania do Estado em condições de reciprocidade, a fim de promover a ordem e a paz, mesmo mediante a criação de organismos internacionais.

De não pouca importância, conquanto inorganizadas e fragmentárias, são, finalmente, as normas que visam a garantir a subordinação da organização militar à organização civil – personificada pelo chefe de Estado, a quem está confiado o comando simbólico das Forças Armadas –, assegurando a conformidade do seu ordenamento ao previsto pela Constituição democrática.

۩ Seu desenvolvimento. As opções do poder constituinte nem sempre tiveram correspondência na aplicação da Constituição; por isso, é conveniente fazer uma referência aos traços essenciais da Constituição material, tal qual se esboçou nesses últimos trinta anos.

A classe política demonstrou pouco entusiasmo no cumprimento das diretrizes do poder constituinte, o que é facilmente compreensível, se se levar em consideração a rápida passagem pelos chamados partidos antifascistas de boa parte da velha classe dirigente. Isso fez com que se tornassem formais ou fruto de veleidade muitas das afirmações da Constituição, aliás, já marcadas por compromissos que levaram a soluções normativas polivalentes.

Foi com muito atraso que se criaram órgãos de importância, como a Corte Constitucional (1956), o C.N.E.L. (1957), o Conselho Superior da Magistratura (1958), e aprontou-se o sistema operativo das autonomias regionais – iniciado ao mesmo tempo que a elaboração da Constituição, no tocante às regiões de estatuto especial, e completado recentemente (1970), no tocante às de estatuto ordinário –, bem como se pôs em prática a previsão constitucional relativa ao referendum (1970). Faltou um reexame sistemático da legislação anterior à Constituição, com o fim de se eliminar explicitamente normas em claro contraste com ela, como as contidas nos códigos penais e na lei da segurança pública.

O enorme atraso com que se decidiu pôr a funcionar a Corte Constitucional foi causa do agravamento dessa situação, dado que a magistratura, que se tornara árbitro das decisões que dizem respeito à constitucionalidade das leis, embora com efeitos limitados ao caso examinado, começou a fazer distinção entre as normas constitucionais imediatamente preceptivas e as normas preceptivas de eficácia diferida ou simplesmente programática, restringindo sensivelmente o número daquelas e reduzindo praticamente a letra morta boa parte da Constituição, mormente no que concerne aos direitos da liberdade, uma vez que a não perceptividade das normas não seria capaz de provocar a ab-rogação das normas em conflito com a Constituição.

Em manifesto contraste com essa orientação, a Corte, desde a sua primeira sentença, afirmou o princípio da ilegitimidade constitucional das leis que estavam em conflito com as próprias leis ditas programáticas da Constituição.

Melhor se poderá compreender o real funcionamento das instituições italianas nas décadas passadas se se levar em conta a influência que teve o sistema partidário na vida da Constituição e a impossibilidade de se obter a alternância entre partidos do Governo e partidos de oposição no controle do aparelho estatal, tal como ocorre em outros ordenamentos de Governo parlamentar.

Em primeiro lugar, como acontece afinal em todos os ordenamentos pluralistas contemporâneos, a aplicação prática dos preceitos constitucionais relativos à forma de Governo tem-se revelado como condicionada pelo papel determinante dos partidos políticos. De acordo com o previsto pela Constituição, parece que os partidos deveriam representar o ponto de ligação entre comunidade e aparelho, sendo significativo o papel desempenhado pelos seus programas na seleção da representação parlamentar por parte do eleitorado; os programas dos partidos (de maioria) exercem, além disso, um papel importantíssimo na definição da plataforma programática do Governo, em fase de confiança.

Escolhida a representação, esta última deveria desvincular-se do eleitorado (proibição de mandato imperativo) e, portanto, teoricamente, também dos partidos. Logo que investido de confiança, o Governo deveria levar avante seu programa com o apoio da maioria, dado como existente enquanto não lhe for retirada a confiança, ou por voto parlamentar expresso ou por uma evidente e repetida rejeição de iniciativas governamentais. Nessa ação de estímulo deveria ser decisivo o papel do presidente do Conselho, dotado de amplos poderes de direção e de coordenação e em posição de clara preferência em relação aos ministros que integram o Gabinete.

De fato, os partidos – que deveriam ser o meio pelo qual os cidadãos contribuem "democraticamente para a fixação da política nacional", os quais escapam, na realidade, a todo controle no que se refere a sua democracia interna e a seus modos de financiamento, tendo-se revelado freqüentemente como instrumento do poder de restritas e sólidas oligarquias burocráticas fortemente centralizadas – têm-se manifestado como os maiores centros de controle, não só da comunidade como também do aparelho estatal. Seria, porém, inexato pensar, fora de certos limites, que tal situação contrasta com as opções da Constituição, que vê nos partidos o elemento motor do sistema político.

A Constituição oferece aos partidos grandes possibilidades, que foram usadas e aproveitadas na realidade, mas desviaram-se do espírito com que haviam sido concebidas como válidas e indispensáveis: em vez de pô-las ao serviço dos interesses gerais da coletividade, orientando-as a uma "política nacional" definida, os partidos fizeram delas muitas vezes um instrumento para a satisfação de interesses predominantemente setoriais.

É particularmente importante o papel que desempenharam os partidos na escolha da representação parlamentar, por eles condicionada não só por meio dos programas apresentados, como, sobretudo, por meio do incontrolável poder de seleção e de designação dos candidatos propostas em lista aos votantes.

Formada a representação, deputados e senadores ficam subjugados à disciplina do partido – mais ou menos rígida conforme a organização interna do partido – que restabelece a favor do partido, não dos eleitores, o mandato imperativo. O respeito pela disciplina do partido é condição indispensável para a reconfirmação do eleito por parte dos eleitores, após sua reinscrição na lista de que só o partido é árbitro.

Ainda a propósito das relações entre maioria parlamentar e Governo, é preciso chamar a atenção para a importância do papel dos partidos de maioria, que tira significação a muitas das normas sobre o poder de direção do presidente do Conselho.

Na realidade italiana, a participação de vários partidos no Governo acentuou a tendência à negociação cotidiana sobre decisões importantes entre as direções partidárias – não apenas em matéria de diretrizes, mas, com freqüência, em matéria simplesmente administrativa – e aumentou de forma cada vez mais preocupante a instabilidade do ministério.

Contrariamente à necessidade de coesão do Conselho imposta pela Constituição e ao papel decisivo do presidente também por ela vigorosamente sublinhado, o Gabinete se tem revelado como centro de registro das opções partidárias e o presidente, mais como mediador e conciliador de contrastes entre os ministros de diversos partidos e das suas inumeráveis correntes, do que como centro de orientação visando à realização do programa do Governo.

Tem-se revelado particularmente perigosa a ação dos dirigentes de partido pelo papel que a Constituição atribui à oposição parlamentar. O entendimento, que tende a se radicar, faz deles os árbitros indiscutíveis da decisão sobre a oportunidade de apresentar o pedido de demissão do Governo. Não só isso. As crises, agora sempre extraparlamentares, tendem a apresentar-se de tal maneira que tiram das oposições o poder de crítica e de censura da ação do Governo no Parlamento.

Tratemos agora da questão da falta de alternância entre os partidos no desempenho dos respectivos papéis de Governo e de oposição.

Em contraste com o que se verifica em outros ordenamentos de Governo parlamentar, a falta de rotatividade nos papéis partidários é efetivamente um dos aspectos mais significativos do funcionamento da Constituição italiana. Isso deriva do caráter heterogêneo da sociedade, que deu origem a partidos políticos entre si não substituíveis no controle do Estado, por causa da insuficiente legitimação dos partidos de esquerda, como conseqüência da criação de acordos que tendiam a excluí-los da formação dos Governos.

Procurou-se pôr remédio a essa situação que, se pusermos de lado rodízios parciais nas alas extremas da coalizão majoritária, comporta certa tendência à imobilidade nos papéis da maioria e da oposição, associando a oposição na formação das decisões políticas, pelo menos nas de nível parlamentar, ao mesmo tempo que se ampliava a área da intervenção das assembléias e das comissões, em prejuízo das competências do Governo.

Foi assim que se chegou à contestação da regra da decisão política auto-suficiente da maioria governamental para a substituir ou completar com um método de decisão que envolvesse o concurso de todos os partidos – excetuada a direita chamada "arco constitucional" –, com base em seu peso parlamentar. Esse método levava, pois, à introdução do princípio da transação ou do compromisso entre os diversos partidos da maioria e da oposição, em vez ou a par do princípio majoritário.

Como foi posto em destaque pelos estudiosos, que nesses últimos anos se dedicaram à análise do funcionamento do Parlamento italiano, as características constantes do sistema em relação ao passado são: o uso do modelo majoritário só na assembléia, onde existe a tendência a se manter a confrontação Governo e maioria-oposição, e o uso do modelo proporcional-pactício nas comissões. Mas a última característica só se dá em casos de legislação marginal, havendo uma certa tendência a remeter à assembléia as decisões mais importantes, sempre que se torne problemático para a maioria impor seu ponto de vista e ela não esteja disposta a transigir.

Existe já abundante documentação para comprovar o que acabamos de afirmar. A demonstração da falta de auto-suficiência da maioria e da importância das iniciativas parlamentares e oposicionistas deriva desses dados. Nas quatro primeiras legislaturas (1948-1968), foram aprovados 84% dos projetos governamentais e 18% dos projetos parlamentares.

No total, um quarto da legislação aprovada é de origem parlamentar e, dessa última, 14% provieram do P.C.I. As propostas parlamentares que obtiveram maior sucesso são as apresentadas conjuntamente pela D.C., P.C.I. e outros (um terço das propostas de origem parlamentar). As emendas possuem um papel de grande importância, e evidenciam a contribuição da oposição na criação das leis. Especialmente nas comissões deliberativas, a influência efetiva das emendas do P.C.I. tem sido de grande relevância na modificação das iniciativas governamentais. No período de 1948-1971, conforme cálculos, um quinto das emendas propostas (unidade = artigo de texto) passou.

Tem sido importante a contribuição das oposições na aprovação das propostas do Governo. No que se refere às cinco primeiras legislaturas, as leis aprovadas obtiveram, em média, 75% dos votos, ou seja, maiorias mais amplas que as do Governo. Segundo uma amostra examinada, nesse período, dois entre três projetos de origem governamental foram aprovados com votos do P.C.I.

A insuficiência da maioria levou o Governo a usar, de maneira cada vez mais maciça, os decretos-leis: 222 no período da primeira à quarta legislatura (1948-1968); 193 no período da quinta à sexta (1968-1976); 143 nos quase três anos da sétima (1976-1979). O decreto-lei tornou-se, pois, uma iniciativa de lei reforçada. Mas o outro aspecto do problema é a incidência das manipulações parlamentares durante as discussões: 70% dos decretos da quinta e sexta legislaturas sofreram emendas; nas quatro primeiras só 40%.

Considerado o acordo compromissório entre maioria e oposição no Parlamento, é preciso dizer, no entanto, que tal acordo concerne, em regra, a matérias não controversas, suscetíveis de uma mais fácil concordância (medidas setoriais, disciplina referente ao status e à posição econômica dos adscritos à administração pública, incentivos, etc.), quer sejam de iniciativa parlamentar quer governamental. A legislação fundamental não entraria nesse acordo.

A experiência italiana mostra o risco que encerram as soluções constitucionais de compromisso que levam a Constituições programáticas de atuação retardada. O confronto ideológico entre os partidos mais importantes e a sua recíproca desconfiança tornam mais difíceis as possibilidades de escolha, gerando o imobilismo nos papéis do Governo e da oposição. Esta última não se resigna a ser excluída da possibilidade da alternância no poder e tende a condicionar o Governo, no âmbito parlamentar em que está presente, com atos constitucionais.

O modelo decisório de maioria mantém-se, em geral, como modelo básico, mas, na prática, no Parlamento, tende a ser suplantado pelo modelo proporcional em que cada grupo presta a sua contribuição por meio de propostas, emendas e votos. As comissões parlamentares deliberativas são o lugar ideal para o método pactual, enquanto, na assembléia, subsiste o confronto dos papéis e a aplicação da regra majoritária. A indefinição em torno da legitimação do Governo conduz à indefinição das regras decisórias, bloqueando e diferindo as decisões mais importantes, enquanto se chega ao compromisso sobre decisões marginais.

Nesse quadro, caracterizado por uma notável precariedade, é compreensível a revalorização do papel do chefe de Estado e da Corte Constitucional, não porque esses órgãos estejam totalmente desvinculados dos partidos, mas porque a Constituição previu dispositivos de organização que auxiliam, onde quer que seja, o desejo de desenvolver uma ação independente dos interesses particulares e mais concorde com as necessidades de toda a coletividade nacional.

Fixando nossa atenção no papel do chefe de Estado, lembraremos que a Constituição continha os germes da suapossível evolução, quer num sentido neutro (do presidente como mediador, como equilibrador e garante do sistema, dotado de poderes de limitação e de reflexo meramente negativos), quer no sentido qualificado, reconhecendo-lhe uma direção própria, conquanto distinta da maioria (a do presidente dotado de poderes de veto, de mensagem, de direção de importantes órgãos colegiais, interpretados não apenas negativa, mas também positivamente).

Parece que o poder constituinte era pela primeira alternativa, mas tal propensão estava ligada à convicção de que a estrutura organizativa do Estado havia de estar solidamente baseada no funcionamento de um Governo parlamentar, que considerasse o Governo como detentor de reais e eficazes instrumentos de direção. Em vez disso, a instituição governamental tem sofrido uma profunda e cada vez mais acentuada involução: perdeu progressivamente a credibilidade, revelando-se sobretudo sujeita a uma crônica instabilidade e a um preocupante enfraquecimento do seu poder de governar.

Em tal situação, tornou-se evidente a importância da estabilidade setenial do chefe de Estado, compatível com a alternância, mesmo profunda, do equilíbrio das maiorias parlamentares e com a renovação integral dos órgãos do Parlamento no fim das legislaturas. Nem mesmo vale o argumento da sua eleição parlamentar, sem uma base popular direta, para diminuir sua posição e sua força, uma vez que a base eleitoral de que precisa, mais ampla que a maioria governativa, realça-lhe a representatividade. Essa importância é confirmada pela experiência.

A primeira tendência revela-se no período em que os Governos monocolores e estáveis davam ao presidente do Conselho, apoiado pelo seu partido, um papel efetivo de chefia; a segunda tendência se consolida com a instauração de Governos de coalizão, governos débeis e instáveis (presidência de Gronchi), e se manifesta na negação da tese da titularidade presidencial de poderes meramente negativos e na revalorização dos poderes que podem ser desempenhados independentemente da participação de outros órgãos constitucionais.

۩  Tendências constitucionais contemporâneas. Restringindo nossa observação às linhas gerais da tendência atual, veremos que o quadro das experiências constitucionais apresenta vários tipos distintos: as dos Estados comumente definidos como "de democracia clássica", inspirados nos princípios da democracia liberal, as dos Estados socialistas, as dos Estados autoritários e, finalmente, as dos Estados de independência recente.

Podemos considerar o período imediatamente posterior ao primeiro conflito mundial como o momento inicial de notáveis divergências acerca do modelo constitucional clássico, desenvolvido na esteira das primeiras Constituições do século XVIII, a francesa e a norte americana, e influenciado pela experiência constitucional britânica. Nessa altura, enquanto muitos ordenamentos tentavam adequar, mediante ampla inovação e racionalização, os textos constitucionais às novas exigências políticas e sociais, outros enveredavam pelas experiências constitucionais do Estado autoritário e socialista.

As Constituições democráticas elaboradas e sancionadas na Europa depois de 1918 procuraram, quase sempre, adaptar às necessidades peculiares as experiências do Parlamento britânico e do francês, dando algumas preferências à assembléia, outras, ao Governo, em especial ao chefe de Estado. Entre as numerosas Constituições apresentadas pelos países da Europa centro-oriental, báltica e balcânica, mereceram sempre um interesse particular a alemã, de 1919 (Constituição de Weimar), a austríaca e tchecoslovaca, de 1920, e, mais tarde, na Península Ibérica, a Constituição republicana espanhola, de 1931. Muitas dessas Constituições tentavam, não só oferecer uma disposição "racionalizada" da organização constitucional, como também garantir, ao lado dos tradicionais direitos à liberdade, os chamados direitos sociais.

Terminado o segundo conflito mundial, uma nova série de Constituições veio confirmar a fidelidade substancial de muitos ordenamentos ao conceito liberal-democrático do Estado. Preocuparam-se em ampliar as garantias sociais, bem como as das autonomias territoriais. Exemplos dessa fase são a Constituição francesa de 1946, a italiana de 1947, a alemã de 1949. Mais tarde, a Constituição gaullista de 1958 introduzia uma ordem institucional que conciliava a forma de Governo parlamentar com a forma presidencial, pondo em ato a tendência, comum em alguns ordenamentos europeus de Governo parlamentar, a um claro robustecimento do executivo.

Da corrente do constitucionalismo clássico se afastou abertamente a experiência constitucional da Rússia soviética, com o texto de 1918 e, em particular, com o texto federal de 1924 e os de 1936 e de 1977, com tendências a estabelecer os pressupostos necessários à realização dos princípios do socialismo, que haviam de levar à consolidação da sociedade comunista.

A Constituição stalinista de 1936 – especialmente depois de uma primeira fase caracterizada por textos constitucionais provisórios, num período que vai de 1945 a 1948, e viu sobreviver precariamente institutos próprios de ordenamentos precedentes – tornou-se o modelo das Constituições adotadas pelos países da Europa oriental pertencentes à esfera de influência russa.

Exceto o caso particular da Tchecoslováquia que, na Constituição de 1948, mantinha soluções aparentemente contraditórias, entre 1947 e 1954, a Bulgária, a Hungria, a Polônia, a Alemanha oriental e a Romênia amoldaram-se fielmente ao modelo russo de 1936, enquanto no período pós-estaliniano surgiam novos textos adaptar os princípios do socialismo às exigências nacionais. Há, enfim, experiências particulares em outros países, como a Iugoslávia que, desde 1946, vem atualizando com freqüência as suas Constituições, de acordo com as mudanças exigidas pelas políticas internas, e a China que, após a lei orgânica do Governo popular de 1949 e a Constituição de 1954, muito próxima do modelo russo de 1936, adotou, em 1975 e em 1978, novas Constituições.

Enquanto as Constituições dos países socialistas se opõem claramente ao constitucionalismo clássico, tanto aoprincípios como às soluções organizativas, o mesmo não se pode afirmar invariavelmente das dos Estados autoritários, bem como das dos Estados há pouco independentes.

Geralmente se evocam às experiências constitucionais da Itália fascista e da Alemanha nacional-socialista como típicas do Estado autoritário. A elas juntam-se as dos Estados da Península Ibérica e as de mais alguns Estados europeus anteriores ou contemporâneas ao segundo conflito mundial.

Essas experiências, que se caracterizavam por uma certa forma de reação em relação a uma temida democratização dos ordenamentos liberais, e tendiam a prevenir a instauração de ordenamentos socialistas, tinham por base o partido único, portador da ideologia oficial, única legal. Encontraram sua orgânica sistematização num único texto constitucional, na Constituição portuguesa de 1933.

As experiências da maior parte dos Estados de recente independência do chamado Terceiro Mundo estão marcadas por soluções acentuadamente autoritárias: as numerosíssimas Constituições adotadas estão, muitas vezes, inspiradas, não só em opções originais, como também na ideologia liberal ou socialista; mas as soluções orgânicas previstas dão vantagem ao critério da concentração do poder num líder nacional, que é, ao mesmo tempo, chefe do executivo e chefe do partido único, imposto quase por toda a parte. As formas de garantia da
autonomia individual e coletiva, quando previstas, estão destinadas a manter-se meramente nominais.

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Verbete escrito por Giuseppe De Vergottini