Razão de Estado

Dicionário de Política -- Norberto Bobbio

I. QUADRO HISTÓRICO E DEFINIÇÃO GERAL.

A tradição de pensamento indicada pela expressão Razão de Estado compreende todo o curso histórico da Europa moderna e das áreas a ela culturalmente ligadas (a América particularmente). Nela se pode distinguir algumas linhas particularmente significativas. O ponto de partida se situa no limiar da Idade Moderna e é constituído pelas instituições geniais e inspiradoras de Maquiavel, com que começa a emergir, em seus contornos mais gerais, o conceito de Razão de Estado, mas não ainda a sua exata formulação verbal.

Antes disso, é possível descobrir na história do pensamento político numerosas antecipações parciais, às vezes bastante agudas, de tal teoria, mas está fora de dúvida que é só com Maquiavel que se registra um salto qualitativo capaz de constituir o começo de uma nova tradição de pensamento. O segundo momento especialmente significativo desta tradição está na reflexão e análises dos mestres da razão e dos interesses de Estado, em sua maioria italianos e franceses, da segunda metade do século XVI e do século XVII.

Devemos-lhes, não só a introdução definitiva da expressão Razão de Estado com o significado que ainda hoje conserva, mas também novas determinações e aprofundamentos desse conceito e das suas implicações, e, particularmente, uma mais rigorosa distinção entre o interesse individual do príncipe e o interesse do Estado. Esta doutrina atingiu depois um momento de enorme esplendor e de um altíssimo nível de conceituação na cultura alemã do século XIX e primeira metade deste, com base nas contribuições de um compacto grupo de filósofos e especialmente historiadores, entre os quais sobressaem os nomes de Hegel, Ranke Treitschke, Hintze, Meinecke, Ritter, Dehio, cujo contributo teórico para a doutrina da Razão de Estado é usualmente assinalado com a expressão "doutrina do Estado-potência" (Machtstaatsgedanke). A expressão mais recente desta tradição de pensamento está na escola realista americana, cujos expoentes mais conhecidos são Niebuhr, Morgenthau, Osgood, Kissinger, Kaplan (aos quais se pode juntar também o politólogo francês Raymond Aron); são eles que têm fomentado uma das principais correntes das modernas relações internacionais.

A estas tendências se deve acrescentar a corrente federalista (Federalismo), que, partindo de Kant e Hamilton, chega até Einaudi, Robbins, Lord Lothian, Spinelli e Albertini. É uma corrente que tem uma posição muito peculiar na tradição de pensamento que estamos examinando. Partindo das doutrinas fundamentais dessa tradição e aprofundando-as depois, nos deu como contribuição específica a descoberta do federalismo como meio de superar a prática da Razão de Estado.

Essa tradição acompanha fundamentalmente a formação do moderno sistema europeu de Estados bem como o seu desenvolvimento dentro do atual sistema mundial. É em relação a esse contexto histórico específico que podem ser usados, de modo heuristicamente fecundo, os seus principais ensinamentos; a sua transposição mecânica para outros contextos históricos e culturais poderá, ao invés, levar a resultados desencaminhados.

É com essa advertência que descreveremos agora esses ensinamentos, usando de um critério essencialmente lógico-generalizante, em vez do critério cronológico-individualizante, ou seja, renunciando, salvo algumas delimitações e distinções indispensáveis, a uma sistemática individualização das contribuições específicas de cada uma das correntes e de cada um dos autores. Isso pressupõe, como é evidente, a convicção de que tal tradição de pensamento possua um fio condutor essencialmente único, isto é, baseado num certo número de conceitos basilares comuns, desenvolvidos através de sucessivas contribuições e enriquecimentos logicamente ligados aos fundamentos teóricos originais.

Querendo resumir numa definição tão sintética quanto possível e, conseqüentemente, sumamente genérica e abrangente as teses da doutrina da Razão de Estado, esta tradição afirma que a segurança do Estado é uma exigência de tal importância que os governantes, para a garantir, são obrigados a violar normas jurídicas, morais, políticas e econômicas que consideram imperativas, quando essa necessidade não corre perigo.

Por outras palavras, a Razão de Estado é a exigência de segurança do Estado, que impõe aos governantes determinados modos de atuar. A doutrina respectiva pode ser formulada, em seu núcleo essencial, quer como uma norma perscritiva de caráter técnico (como: "se queres alcançar esta meta, emprega estes meios"), quer como uma teoria empírica, que comprova e explica a conduta efetiva dos homens de Estado em determinadas condições. Esse comportamento é sobretudo verificável no contexto das relações interestatais e da influência que elas exercem na vida dos Estados mas também pode-se constatar, conquanto em termos quantitativa e qualitativameute diferentes, na vida interna do Estado, no tocante aos aspectos em que ela não é condicionada pelas relações interestatais.

II. A RAZÃO DE ESTADO FORA DO CONTEXTO DAS RELAÇÕES INTERESTATAIS.

Para explicar este aspecto da Razão de Estado, é preciso partir da identificação dos momentos cruciais da história do Estado moderno na Europa. Surge no final da Idade Média e primeiros séculos da Idade Moderna, com a progressiva concentração do poder — ou seja, com a tendência ao monopólio da força física (Max Weber) —, na autoridade suprema do Estado, que o subtrai às autoridades feudais, nobreza e livres comuns.

Esta autoridade é normalmente a casa reinante, mas pode ser também, como no caso da Inglaterra, uma autoridade em que se realiza, desde a fundação do Estado moderno, o equilíbrio entre o rei e o Parlamento. Este monopólio da força, atributo fundamental da soberania, permitiu à autoridade suprema do Estado impor coercivamente à população que lhe estava sujeita as regras indispensáveis à convivência pacífica, isto é, permitiu-lhe impor um ordenamento jurídico, universalmente válido e eficaz dentro do Estado, que obstasse a que as controvérsias entre os súditos fossem decididas pela mera lei da força. Com essa base, o Estado moderno realizou, através de um longo processo parcialmente ainda em curso, uma grande obra de civilização da população a ele subordinada, cujos aspectos fundamentais foram o progresso moral, unido, com a educação e, portanto, com a progressiva interiorização das suas normas, à rejeição da violência privada na tutela dos próprios interesses, e o progresso econômico tornado possível com a certeza do direito.

Essa evolução foi em parte acompanhada e em parte seguida por transformações radicais no Estado moderno, em conseqüência das revoluções e das reformas liberais, democráticas, socialistas e comunistas; deu-se também ao mesmo tempo a passagem da centralização a uma descentralização administrativa mais ou menos acentuada e, em certos casos, a estruturas de tipo federal. Tais transformações modificaram os procedimentos pelos quais se formam e cumprem as imposições do Estado (o ordenamento jurídico e a administração pública), bem como o seu conteúdo, mas deixaram inalterada a característica fundamental do Estado moderno, o monopólio da força por parte da autoridade suprema, isto é, a soberania.

A interferência dos teóricos da Razão de Estado nestes acontecimentos deu-se sobretudo na fase inicial. Junto com os teóricos da soberania, com que as vezes são identificados, eles são os principais defensores da necessidade do monopólio da força por parte da autoridade suprema do Estado; fundam tal afirmação numa visão realista e desencantada da natureza humana, ou seja, na convicção de que, sem uma autoridade estatal capaz de impor as suas ordens de modo irresistível, é impossível garantir a ordem pública e a sociedade cairá inevitavelmente na anarquia; por conseguinte, não será possível qualquer progresso moral, econômico e civil.

Este convencimento da absoluta necessidade do monopólio da força para garantir a ordem pública foi-se acrisolando historicamente sob o ponto de vista teórico, passando das concepções simplificativas, de caráter psicológico, dos primeiros teóricos da Razão de Estado e da soberania acerca dos aspectos perversos da natureza humana, às concepções mais sutis e aprofundadas dos modernos estudiosos do Poder e da Política, acerca dos conflitos próprios de sociedades complexas, como, em especial, a caracterizada por uma intricada articulação de classes, nascida da dissolução da sociedade medieval e fundada na consolidação do modo de produção capitalista e, conseqüentemente, da Revolução Industrial. Estas sociedades não se poderão perpetuar sem a estrutura do Estado soberano moderno, baseado na dicotomia entre uma minoria governante, que administra o monopólio da força, e uma maioria governada, só capaz de influir na minoria governante com a introdução da democracia representativa. Mas, em seu núcleo substancial, este ponto de vista manteve-se inalterado.

Esclarecido esse aspecto comum aos teóricos da Razão de Estado e aos da soberania, é necessário precisar em seguida que aqueles que se distinguem destes, quando teóricos puros, porque, partindo da convicção da indispensabilidade de uma forte autoridade estatal, chegam à conclusão prática de que os governantes dos Estados não devem descurar nenhum meio — mesmo o da mais despiedada violência e do engano — para atingir esse fim.

Em substância, não se limitam a esclarecer abstratamente as razões pelas quais o Estado tem de usar o monopólio da força, mas cuidam do processo em sua formação concreta; descrevendo e avaliando a conduta concreta dos que regem os Estados nesta fase crucial, mostram como a obra de construção do Estado passa necessariamente pela luta violenta, não limitada por normas jurídicas ou morais, contra quem se opõe a tal construção, ou seja, contra quem não aceita o monopólio da força.

Ao fazê-lo, tornam teoricamente claro, em termos cada vez mais rigorosos, que a conduta violenta dos governantes e, de um modo específico, dos fundadores dos Estados, se pode coincidir, o que é muitas vezes verdadeiro, com inclinações pessoais à violência, com um autêntico gosto pelo poder, encontra, no entanto, uma justificação objetiva no fato de que a criação de uma forte autoridade estatal é condição indispensável para que o Estado possa exercer a sua função ordenadora e civilizadora.

Por conduta imposta pela Razão de Estado dentro do contexto interno se entende, portanto, a tendência dos homens de Estado a usarem qualquer meio, até mesmo a violência extrema e o engano, para a concretização e conservação do monopólio da força, que é justamente condição da segurança interna do Estado.

Se isto é claro, compreende-se por que é que este aspecto do pensamento da Razão de Estado foi perdendo relativamente atualidade, à medida que, no curso da história moderna da Europa, o monopólio da força por parte do Estado se foi consolidando, até se tornar um dado fundamentalmente estável e indiscutível, sem precisar, portanto, daquela conduta que o asseguraria ou manteria. Perda de atualidade não significa, porém, ausência do problema. Ele reaparece nos momentos de crise aguda do Estado, isto é, nos momentos de luta aberta pela transformação revolucionária do regime ou de guerra civil. Nestas situações se verifica, com efeito, que a classe política que governa, em face dos graves ataques ao monopólio da força, tende, em geral, a sair da legalidade, a colocar a segurança interna do Estado acima do respeito às normas legais, éticas e políticas, tidas como imperativas em condições normais.

Por outro lado, se as forças revolucionárias conseguem conquistar o poder, são elas que, no momento de o tomarem e no da sua consolidação, terão de enfrentar problemas análogos (e adotar condutas semelhantes) aos enfrentados pelos homens de Estado na fase da fundação do Estado moderno. Há uma diferença: tais processos são incomparavelmente mais rápidos na fase sucessiva à fundação e consolidação do Estado moderno, já que o monopólio da força e o aparelho burocrático capaz de o administrar constituem agora um dado adquirido. Por isso, uma transformação revolucionária do Estado (melhor diríamos, do regime) não precisa criar ex novo esse dado; limita-se a mudar a classe política que o utiliza, a pô-lo de novo em funcionamento, a modificar determinados procedimentos e os conteúdos das suas determinações.

III. POSSIBILIDADE DE INSTRUMENTALIZAR COM FINS PARTIDÁRIOS A NECESSIDADE DA SEGURANÇA INTERNA DO ESTADO.

É necessário esclarecer agora dois problemas relacionados entre si. Antes de tudo, a afirmação de que a classe política governante, em momentos em que a segurança interna do Estado e a ordem pública estão gravemente ameaçadas, é obrigada a comportar-se segundo os cânones da Razão de Estado enfrenta uma séria objeção. Observa-se que, em muitos casos, as classes políticas governantes, para derrotar a oposição, desrespeitam a legalidade, chegando mesmo ao golpe de Estado, e justificam o seu comportamento como um comportamento imposto pelas exigências de segurança interna; na realidade, estão instrumentalizando com fins partidários a Razão de Estado.

Esta objeção chama a atenção para o problema real, nem sempre de fácil solução, de distinguir entre comportamentos objetivamente impostos pela Razão de Estado e comportamentos diversamente motivados, que usam como pretexto ou álibi a Razão de Estado. Quem, ao invés, vai mais além e sustenta que a Razão de Estado é uma mera ideologia, que serve para encobrir o interesse das classes políticas governantes em manter a todo o custo o poder, tem de ser capaz de demonstrar, de modo convincente, o que ainda não aconteceu até hoje, que o problema da garantia da segurança interna do Estado e, portanto, da defesa da sua autoridade — em suma, o do monopólio da força — é um problema inexistente.

Foi justamente a possibilidade da instrumentalização da Razão de Estado com fins partidários que fez surgir, nos países democrático-constitucionais modernos — é este o segundo problema —, a necessidade de submeter a uma regulamentação precisa, tanto constitucional como ordinária, as situações em que o Estado tem de enfrentar graves perigos para a segurança interna e para a ordem pública. Não nos é possível examinar aqui as diversas soluções dadas ao problema (legislação sobre o Estado de sítio, legislação de emergência, etc.), nem a sua diversa valia.

O importante é tornar claro o princípio que as informa. Busca-se fundamentalmente dar ao Estado instrumentos tais que ele possa, em situações de grave perigo para a sua segurança interna, enfrentá-las e superá-las, sem precisar sair da legalidade, ou seja, com leis talvez excepcionais, válidas só para essa situação específica, mas sempre legitimamente válidas. Em conseqüência, não haveria qualquer justificação para recorrer à Razão de Estado, que abre inevitavelmente a porta às instrumentalizações.

Quanto a tal orientação, pode-se observar que ela tem contribuído indubitavelmente para limitar de modo decisivo, nos Estados democráticos, o espaço operativo da Razão de Estado, mas seria arriscado afirmar que o eliminou completamente. Mesmo nos Estados democráticos mais sólidos, em situações reais de emergência, que, por sua natureza, não podem ser juridicamente reguladas de forma completa (em última análise, necessitas non habet legem), existem situações e casos de recorrência à Razão de Estado, exatamente provocados pela necessidade de salvar o Estado democrático. Nestes casos, é usual também a expressão Razão de Estado democrática ,o que indica que, perante a consciência pública, o recurso à Razão de Estado só parece justificado quando se trata de defender a segurança da forma específica de Estado que é o Estado democrático.

É de constatar que, nos Estados democráticos mais sólidos, isto é, com um maior consenso ou onde falta uma consistente oposição ao regime, encontra-se na população uma maior disposição a aceitar, em momentos de aguda crise, um espaço residual para a Razão de Estado, já que não se teme que ela seja usada para fins partidários; por razões iguais e contrárias, tal disponibilidade é indubitavelmente menor nos Estados democráticos onde não há perfeita identificação com o regime democrático por parte das forças políticas mais destacadas e, conseqüentemente, por parte do povo em conjunto.

IV. A RAZÃO DE ESTADO NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS.

Se a história sucessiva do Estado moderno se caracteriza pela progressiva limitação do espaço da Razão de Estado, é bem diferente a sorte das relações interestatais no quadro do moderno sistema europeu do Estado e, depois, no quadro mundial. Enquanto, no âmbito interno, a autoridade central do Estado leva a efeito um progressivo e eficaz ordenamento jurídico, ou seja, desarma os indivíduos e os grupos que constituem a sociedade e os constrange a regular as suas relações e os conflitos delas derivados, fazendo uso do direito em vez da violência, nas relações externas todos os Estados mantêm os seus armamentos voltados uns contra os outros, reforçam-nos e aperfeiçoam-nos sem descanso e recorrem ao uso ou à ameaça da força (mesmo os Estados menores que, não possuindo uma força suficiente, se apóiam na força dos outros), para defender os próprios interesses.

Ao mesmo tempo em que a autoridade central, não só coage, mas também educa os súditos na renúncia à violência em suas relações recíprocas (ou seja, favorece a interiorização dessa imposição), coage e educa um número crescente de súditos (afinal todos com a conscrição obrigatória) para o uso das armas e, por conseguinte, para a violência nas relações internacionais, conseqüentemente também para a desconfiança, para o desprezo e até para o ódio em relação aos homens que vivem além dos confins do Estado.

Quando o Estado sofre transformações de sentido liberal, democrático, socialista ou comunista, os princípios e direitos assim introduzidos na vida interna do Estado são depois, nos momentos de guerra ou da sua aproximação, sistematicamente limitados e circunscritos, se não absolutamente revogados. Pense-se na diplomacia secreta, nos segredos de Estado, na censura, etc., que constituem uma violação latente dos princípios democráticos mais comuns, mas que, não obstante, sempre foram e continuam sendo prática constante nos Estados democráticos. Os próprios princípios de eficiência que regulam o desenvolvimento econômico (diversos de época para época e de Estado para Estado) não são aplicados, quando se trata de garantir maior capacidade ao Estado no confronto de forças com outros Estados.

Só para apresentar um exemplo, empresas, que se pode considerar ineficientes e, portanto, nocivas para o desenvolvimento econômico de um país (levados em conta os princípios de uma economia de livre mercado ou de uma economia planificada), são mantidas em atividade com medidas protecionistas, subvenções, etc., porque o que produzem é de importância estratégica: não só produzem armamentos ou produtos úteis ao seu desenvolvimento e aperfeiçoamento, como também garantem um grau mais ou menos elevado de auto-suficiência econômica, uma condição de importância decisiva para enfrentar adequadamente o confronto com outros Estados.

Foi para esta situação das relações internacionais no sistema europeu e, depois, no sistema mundial de Estados que os teóricos da Razão de Estado voltaram sobretudo sua atenção na fase posterior à formação e consolidação do Estado moderno, isto é, do século XVIII em diante, conquanto tal problemática se achasse já presente, embora de maneira menos clara e rigorosa, desde a origem desta tradição de pensamento. Devemos agora distinguir os pontos essenciais da reflexão desenvolvida a tal respeito, muitas vezes identificada, sem restrições — o que é injusto pelas razões já vistas —, com a reflexão sobre a Razão de Estado.

O conceito fundamental em torno do qual gira e se desenvolve a reflexão sobre a Razão de Estado, no sentido que aqui nos interessa, é o da anarquia internacional. Esta é, com efeito, segundo os teóricos da Razão de Estado, a situação estrutural de onde depende a diferença qualitativa entre a evolução interna do Estado e a evolução das relações interestatais; ou seja, é a situação que leva os estadistas a violarem sistematicamente, para garantir a segurança externa do Estado, os princípios aplicados no âmbito interno, excluídas as situações excepcionais já lembradas.

A anarquia internacional significa concretamente a falta de Governo, isto é, de uma autoridade suprema, capaz de impor um ordenamento jurídico eficaz. Uma autoridade assim se impôs nas relações internas como conseqüência da monopolização da força por parte da autoridade central do Estado, mas não se impôs nas relações internacionais (perderam até todo o peso real no plano internacional as autoridades universais medievais, Igreja e império), por existir nesse contexto um grande número de Estados soberanos, ou seja, de monopólios da força totalmente autônomos.

Falta, por conseguinte, na sociedade dos Estados, a condição indispensável para se poder impor eficazmente as normas necessárias à pacífica convivência entre eles e à regulamentação pacífica ou jurídica das suas controvérsias. O critério último da sua solução não pode ser senão o confronto de forças entre as partes, que o direito internacional apenas poderá sancionar.

A guerra está sempre presente na ordem do dia, mesmo quando não há combate efetivo, porque os Estados, nos períodos que intermedeiam entre uma guerra e outra, devem ter presente a possibilidade constante da guerra e preparar-se para tal eventualidade. Sendo assim, todo Estado se vê obrigado a pôr em prática uma "política de potência", que não significa, a rigor, uma política externa particularmente violenta e agressiva, mas uma política que leva em conta a possibilidade permanente do confronto de força (uso ou simples ameaça da força).

Por isso, apronta e usa em casos extremos os meios de poder indispensáveis (armamentos, alianças, ocupação de vácuos de poder, antes que outros o façam), ou recorre à fraude e à astúcia. Garantir então a segurança externa do Estado torna-se a preocupação primária dos governantes: a ela devem ser sistematicamente sacrificados, em medida proporcional aos perigos a que está exposta, os princípios jurídicos, éticos, políticos (de acordo com as prioridades impostas pelas doutrinas políticas dominantes) e econômicos, que continuam a ser respeitados nos vários âmbitos da vida do Estado onde não surge o problema da segurança externa.

Em conclusão, é no contexto das relações internacionais, caracterizado por uma situação de anarquia estrutural, que o comportamento segundo a Razão de Estado — definível como subordinação de qualquer outro valor à necessidade da segurança externa do Estado — se manifesta com maior clareza e abrangência, ou seja, se torna regra e não exceção.

V. O CARÁTER OBJETIVO DA NECESSIDADE DE SEGURANÇA EXTERNA DO ESTADO.

Para melhor se compreender o significado e alcance dessa afirmação, é preciso lembrar, antes de tudo, que o comportamento segundo a Razão de Estado pode, mesmo no âmbito internacional, andar unido a uma atitude psicológica dos que governam o Estado, caracterizada por um gosto pessoal pelo poder, pela tendência a ver na política da força o modo privilegiado de afirmar a própria personalidade.

Este fenômeno insofismável nos põe diante do problema de distinguir, no comportamento concreto dos homens de Estado no plano internacional, as motivações meramente subjetivas dessa conduta das motivações objetivas; não põe, porém, em discussão o dado fundamental de que a Razão de Estado depende essencialmente da situação objetiva da anarquia internacional, que obriga os estadistas a pensarem, antes de tudo, na segurança externa do Estado e a adotarem o comportamento correspondente, já que essa é a premissa sem a qual nenhuma política mais ou menos válida, mais ou menos racional, pode ser posta em prática pela classe política.

A propósito do porfiado esforço teórico dos estudiosos da Razão de Estado em distinguir, com o máximo de clareza possível, as motivações objetivas da política de poder, é possível observar que ele faz emergir bastante nitidamente uma dimensão assaz importante da doutrina da Razão de Estado, que é a do seu ligame com o racionalismo moderno, entendido como cálculo rigoroso dos meios adequados ao fim escolhido. Daí também o uso da expressão Razão de Estado.

Enfim, essa doutrina prescreve uma conduta que usa meios perigosos, mas só na medida em que o exigem as necessidades objetivas de segurança; tende, por isso, a disciplinar e a racionalizar o comportamento dos que regem o Estado. Daí se espera, não a eliminação da violência entre as nações, organicamente ligada à anarquia internacional, mas, de algum modo, a sua manutenção dentro dos limites suportáveis, ou seja, compatíveis com o progresso civil. É preciso, por outro lado, observar que, com o progressivo aperfeiçoamento da estrutura estatal e, particularmente, com a sua democratização — com a qual as decisões políticas se tornam fruto de um processo cada vez mais complexo, em que participa, a vários níveis, um número crescente de pessoas —, a influência das motivações pessoais irracionais dos homens de Estado nas decisões políticas fundamentais tende a diminuir cada vez mais.

A segunda explicação concerne ao fato de que a Razão de Estado, quando se trata das relações internacionais, dependendo objetivamente da estrutura anárquica da sociedade dos Estados, não se desvanece em sua essência após a mudança das estruturas políticas e/ou econômico-sociais internas dos Estados. Para compreender melhor o significado dessa tese, é bom recordar que ela se contrapõe diametralmente à tese do "primado da política interna sobre a externa".

Com essa expressão nos referimos, em termos gerais, à convicção de que as tendências da política externa dependem essencialmente da natureza das estruturas internas dos Estados, ou seja, de que a Razão de Estado, em se tratando de relações internacionais, depende essencialmente da existência de determinadas estruturas internas, que favorecem uma atitude agressiva e belicosa; ela se desvaneceria, portanto, em conseqüência da mudança de tais estruturas.

Esta convicção constitui o núcleo teórico fundamental da tendência internacionalista (Internacionalismo), que emerge das doutrinas políticas dominantes no mundo moderno ligadas à origem iluminística da cultura européia, a saber, as ideologias liberal, democrática, socialista e comunista. Em seu aspecto internacionalista, elas divergem quanto à identificação das estruturas internas consideradas como raiz da Razão de Estado e daquelas que, ao invés, são aptas a superá-la; mas todas elas são concordes em pôr nas estruturas internas dos Estados a raiz principal, dominante, das tendências pacíficas ou belicosas observáveis nas relações internacionais.

Tendo em conta as doutrinas expostas, julga-se, em especial, que um mundo de Estados liberais e, respectivamente, democráticos, socialistas e comunistas se guiaria por idéias liberais e, respectivamente, democráticas, socialistas e comunistas, implicando por isso a eliminação dos fenômenos da política de potência, dependentes da concretização ainda incompleta ou não universal dos princípios indicados por tais doutrinas no seio dos Estados. Como é fácil de ver, o contraste existente entre esta posição, que reduz fundamentalmente a política externa a mera função da política interna, e a teoria da Razão de Estado, que vê um nexo inseparável entre Razão de Estado e estrutura anárquica da sociedade dos Estados, afirmando conseqüentemente ser forte o grau de autonomia da política externa em relação à interna, não podia ser mais claro.

Quanto a essa controvérsia, não podemos, aliás, deixar de observar que, a favor da teoria da Razão de Estado, está de modo inequívoco toda a experiência histórica do sistema europeu de Estados e do sistema mundial, onde as mudanças graduais ou revolucionárias de regime alteraram certamente muitas coisas no plano interno e internacional, mas não a tendência das classes políticas a considerar como prioritária a segurança externa, prescindindo regularmente, além do mais, das afinidades ideológicas com os outros Estados.

O terceiro esclarecimento diz respeito, enfim, ao fato de que a exigência da segurança externa pode ser instrumentalizada pela classe política governante para fins partidários. Isto ocorre de forma muito clara com a política de tipo bonapartista (Bonapartismo ), que utiliza uma política expansiva para fortalecer o regime existente contra as oposições internas, com o prestígio que os sucessos externos lhe permitem obter, e justifica, referindo-se à necessidade da segurança externa, medidas restritivas internas que servem, na realidade, para desarmar as oposições.

Trata-se de um fenômeno análogo ao da instrumentalização, para fins partidários, das exigências de segurança interna, mas na verdade muito mais importante. Com efeito, diferentemente do contexto interno, no contexto internacional o espaço da Razão de Estado e do possível abuso da mesma ficou essencialmente idêntico. Também aqui se coloca portanto o problema bastante delicado e complexo de identificar uma fronteira precisa entre as exigências objetivas da segurança externa e as instrumentalizações de tal exigência em função de interesses partidários (o que acontece muitas vezes até no campo econômico, quando, por exemplo, uma empresa consegue direitos protecionistas ou subvenções superiores sem nenhuma relação real com as exigências de segurança para as quais apela). Entretanto, segundo os teóricos da Razão de Estado, não deriva da constatação de tais fenômenos a colocação em discussão do assunto básico relativo ao caráter objetivo da exigência de segurança externa do Estado.

Esclarecido o conteúdo essencial do discurso relativo ao nexo entre Razão de Estado e anarquia internacional, devemos observar que o discurso dos teóricos da Razão de Estado sobre a problemática das relações internacionais não pára aqui, mas é desenvolvido e aprofundado através do esclarecimento de ulteriores e decisivas determinações. Entre estas, devem ser lembrados de modo particular o conceito de sistema dos Estados que se funda por sua vez no conceito de equilíbrio dos poderes, e o conceito de influência da política exterior sobre a política interna, que se inspira na tese de que "o grau de liberdade interna de um Estado é inversamente proporcional à pressão exercida sobre suas fronteiras" (Seeley) — ou seja, esse grau de liberdade interna é proporcional aos perigos a que é submetida a sua segurança externa, o que depende decisivamente de sua posição geográfica — e que é esclarecida concretamente na identificação dos conceitos de Estado insular e de Estado continental.

É importante ainda fazer uma breve alusão ao encontro entre a doutrina da Razão de Estado e a moderna ciência política, que permitiu tornar mais rigorosos do ponto de vista metodológico os esquemas conceptuais elaborados por essa tradição de pensamento. Devemos lembrar aqui, em particular, a utilização das indicações metodológicas weberianas a propósito do "tipo ideal" e a definição do próprio conceito de Razão de Estado (e das suas articulações) como uma tipologia de juízo histórico, o único que tende ao concreto sem nunca, porém, o alcançar.

Por outras palavras, o conceito de Razão de Estado não deve ser entendido como um reflexo da realidade, mas como um modelo para compreender a realidade, que é infinitamente mais complexa do que o próprio modelo. Por outro lado, a capacidade do modelo em ajudar a compreender a realidade depende do fato de ele conseguir realmente tipizar o aspecto fundamental de determinados comportamentos específicos (os comportamentos segundo a Razão de Estado), ou seja, identificar neles um núcleo racional constante (no sentido de adequação dos meios aos fins) dependente de uma situação estrutural e objetiva, isolando-o e abstraindo-o dos aspectos não racionais que sempre estão presentes em todo comportamento humano concreto.

VI. A SUPERAÇÃO DA RAZÃO DE ESTADO.

Dissemos no início que a contribuição específica da corrente federalista para a teoria da Razão de Estado consiste na identificação do instrumento institucional capaz de superar a Razão de Estado.

O ponto de partida do discurso relativo à superação da Razão de Estado através do federalismo encontra-se no pensamento de Kant. Um mérito imperecível de Kant como pensador político consiste precisamente em ter tomado, por uma parte, e de maneira análoga à dos teóricos puros da Razão de Estado, da anarquia internacional, o fundamento objetivo da Razão de Estado e, também, de outra parte, em ter sabido esclarecer com extrema lucidez a relatividade histórica de tal situação, oferecendo-nos luzes sobre a possibilidade e os meios de a superar.

Em síntese, ele escreveu que, assim como pôde ser superada a anarquia existente nas relações entre os homens através da criação de uma autoridade estatal capaz de impor o respeito do direito, da mesma maneira as relações anárquicas entre os Estados poderão ser eliminadas através da constituição de uma autoridade suprema na sociedade dos Estados e de uma "federação universal", capaz de limitar a soberania absoluta, ou seja, a "liberdade selvagem" dos Estados.

Dessa forma, a lei da força como reguladora das controvérsias internacionais será substituída pelo domínio universal do direito, e, portanto, o comportamento segundo a Razão de Estado será eliminado. Essas teses de Kant constituem por isso a base teórica essencial do discurso relativo à superação da Razão de Estado, um discurso que os expoentes da corrente federalista desenvolveram sobretudo em direção a uma definição mais precisa (retomando e aprofundando, sobretudo neste caso, os ensinamentos dos pais da Constituição federal americana, e particularmente de Hamilton) das instituições federais e ao esclarecimento dos termos concretos e das condições econômico-sociais da sua realização nas situações históricas em que se ofereceu a oportunidade da crítica rigorosa e desumana das pseudo-soluções (tipo Sociedade das Nações Unidas, ONU, etc.), que até agora foram cogitadas para resolver o problema da anarquia internacional.

Um outro aspecto deste discurso é o motivo pelo qual, fora da corrente federalista, os outros filões contemporâneos da tradição de pensamento fundada na doutrina da Razão de Estado não souberam indicar o caminho para superar a Razão de Estado. O ponto fundamental que devemos sublinhar neste contexto é a diferença de orientação de avaliação. A doutrina alemã do Estado-potência, por exemplo, que é certamente, pela quantidade e qualidade de suas contribuições, a mais importante expressão dos séculos XIX e XX sobre a doutrina da Razão de Estado, é caracterizada por uma orientação valorativa contrária à superação da soberania estatal absoluta e de base objetiva da anarquia internacional.

Fundada numa filosofia da história que surgiu do historicismo romântico alemão, ela vê nos conflitos entre os Estados uma fonte insubstituível do progresso histórico. É claro que a superação de uma filosofia da história dessa natureza (conforme ocorrido com expoentes de prestígio, como Meinecke e Dehio, após as trágicas experiências da Primeira e da Segunda Guerra Mundial) é a premissa indispensável para poder admitir a possibilidade e a necessidade da superação da Razão de Estado. Cumpre lembrar, além disso, que muitos teóricos alemães do Estado-potência utilizaram tal teoria para justificar a conservação de estruturas internas centralizadas e autoritárias como mais adequadas em relação às exigências da segurança externa do Estado e da política de potência.

Além da orientação valorativa própria da doutrina alemã do Estado-potência, um outro obstáculo ideológico decisivo contra a afirmação de uma opção favorável à superação da Razão de Estado é constituído pelo nacionalismo, o qual, em seu sentido mais preciso, significa a convicção de que o Estado nacional soberano do século XIX constitui um modelo insuperável de organização política. Essa convicção, mesmo quando não se traduz na adesão a uma política externa nacionalista (no sentido de que visa à opressão de outras nações), impede de uma certa maneira a compreensão, com clareza, dos termos do problema da superação da anarquia internacional.

E é exatamente pelo fato de condividir tal orientação ideológica que muitos teóricos modernos da Razão de Estado bloqueiam sua capacidade analítica no exato momento em que se coloca o problema da limitação da soberania nacional absoluta. Isso se manifesta em casos variados (entre eles o de Gerhard Ritter, considerado justamente um importante expoente dessa tradição de pensamento) na tendência desviante de dar relevância decisiva, no momento em que se trata de explicar os fenômenos mais destrutivos surgidos na questão contemporânea das relações internacionais, mais aos erros e às opções irracionais dos estadistas e até das massas do que aos condicionamentos objetivos derivados da situação anárquica das relações internacionais.

O pano de fundo mais ou menos explícito de semelhantes importações é que a anarquia internacional e a soberania absoluta dos Estados não estaria (mesmo numa época de armamentos cada vez mais destrutivos) em contradição com o progresso da humanidade, se todos os estadistas respeitassem os preceitos de moderação e de cautela indicados pela doutrina da Razão de Estado e não fossem dominados pelas próprias paixões irracionais demoníacas até o extremo e pelas paixões da massa.

O obstáculo ideológico levantado pelo nacionalismo (e pelo conservadorismo de muitos teorizadores do Estado-potência) está ausente, por sua vez, da corrente federalista, cujo ponto de vista valorativo tem como pólo fundamental o cosmopolitismo no sentido kantiano e a convicção de que a paz perpétua e a unificação da humanidade constituem a premissa insubstituível, para que — minimizada a legitimação da violência do homem sobre o homem derivada da guerra e da possibilidade da guerra — possa ser realizada inteiramente a parte verdadeiramente humana da natureza dos homens, ou, por outras palavras, a autonomia da razão e a lei moral. E foi, na verdade, esse ponto de vista que permitiu a essa corrente de pensamento entender com o máximo de clareza a natureza da anarquia internacional e suas conseqüências e entender, também, desde o início, a relação entre criação dos modernos Estados nacionais e a exasperação da anarquia internacional.

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Verbete redigido por SERGIO PISTONE